República Bolivariana de Venezuela
Ministerio de la Defensa
Universidad Nacional Experimental Politécnica
De La Fuerza Armada Nacional (UNEFA)
Políticas Públicas
SECCIÓN “E”
POLÍTICAS PÚBLICAS
Y
SU IMPLEMENTACIÓN
PROFESOR: Alexander Blándin
PARTICIPANTES:
Geraldine Olivero
Gloria Villamizar
Isabel Ceballos
Julio Guerra
Caracas, 18 de Julio 2008
INTRODUCCIÓN
En Venezuela la propuesta gubernamental es avanzar en forma acelerada en la construcción del nuevo modelo democrático de participación popular. Se le exigió a los Alcaldes permitir la participación de las comunidades a través de los Consejos Locales de Planificación y pidió establecer mecanismos de participación comunitaria como el diagnóstico participativo, que permite identificar los problemas de la comunidad con la propia gente que los padece, clasificándolos por sectores y prioridades; el presupuesto participativo, que es una consecuencia del diagnóstico e involucra a la comunidad en su diseño; y el fortalecimiento de la contraloría social. La planificación participativa se apoya en la tríada diagnóstico participativo, presupuesto participativo y contraloría social.
La iniciativa gubernamental en Venezuela relacionada con la participación popular está respaldada por una legislación propia y financiada con presupuestos específicos. Se percibe una movilización social acorde con esa voluntad política de dirigentes, que van encaminados hacia los programas, que son todos masivos y multitudinarios: están aprendiendo sobre la marcha, con mucha voluntad e improvisación.
En todo caso la experiencia es muy reciente y lo que está disponible son materiales correspondientes a la etapa de formulación y elaboración de políticas publicas (leyes, folletos y libros comunicacionales, textos de proyectos, artículos de difusión, notas periodísticas) pero son extraños aun relatos o evaluaciones de la implementación de dichas políticas.
Qué es la Implementación
El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementación de las políticas públicas.
La implementación de Políticas
Desde la obra de Wildavsky y Pressmann (1973) introduciendo el concepto de 'implementación', este estudio del proceso de las políticas ha pasado a ser un importante centro de atención de la Ciencia Política. Hasta entonces, la atención de los politólogos se había centrado en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas, es decir, hasta que la decisión era tomada o hasta que una política quedaba formulada. No se había prestado interés a su proceso de aplicación práctica, que se dejaba a los especialistas en Administración Pública.
En realidad, el relativo impacto en lograr cambios profundos que obtuvieron las planificadas políticas de las Administraciones liberales en Estados Unidos durante los años sesenta, lo mismo que las políticas laboristas y conservadoras en Gran Bretaña en los años setenta, fue el detonante que despertó el interés hacia el proceso de implementación.
Ciertamente, en términos generales, el 'fracaso' de una política sólo puede deberse a tres cosas: a una mala implementación, a una mala política o a la 'mala suerte' (y a cualquier combinación de estos tres factores).
3. Modelos o enfoques para la implementación de políticas públicas:
a) TOP - DOWN
b) BOTTON - UP
Estudian las políticas centrándose en el proceso de implementación.
TOP - DOWN
Corrección del método tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden en la puesta en práctica de una política.
Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables:
Formulación de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor más fácilmente se conseguirán los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.
Recursos dedicados a la política. Para que una política sea exacta es preciso personal de calidad, una transmisión suficiente de información. El éxito o fracaso dependen de los recursos que se tengan.
Comunicación interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicación entre órganos favorece el desarrollo de la implementación de políticas.
Ambiente exterior. Incide en el éxito del programa. Opinión pública, intereses afectados.
Resumiendo, en el modelo TOP - DOWN, ante una decisión racional, los elementos administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de conflictos (ambientales, ideológicos o de intereses) la actuación de los implementadores se desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso.
BOTTON - UP (modelo de abajo a arriba)
Tiene dos vertientes.-
Modelo de análisis y comprensión de las políticas públicas.
Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha ocurrido y como funcionan los procesos públicos. Trata de estudiar los efectos de la política en términos de impacto (de contenido real y consecuencias concretas de Administración Pública). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas externas y que son imprevistos o no.
La implementación de programa depende de toda una serie de factores no previstos que no están a disposición de los decisores.
En resumen, el análisis BOTTON-UP, se basa en subrayar la importancia de los diferentes actores participantes en las políticas públicas. Existe una gran variedad de intervinientes en los procesos públicos. Existen actores, movilizados activamente ante una determinada política pública.
Por otro lado, existe todo un cuerpo legal que respalda el proceso de implementación de políticas, especialmente el ejercicio de la rectoría sectorial de las instituciones en la implementación de sus políticas. Parte fundamental de este proceso es la articulación plan presupuesto. Asimismo, la importancia de esta articulación es básica para hacer efectiva la alineación entre las políticas y planes con sus respectivos presupuestos y lograr los resultados esperados.
La implementación de Políticas Públicas (Caso Venezolano)
Legislación Para La Participación Popular
La legislación venezolana es muy vasta en el tema de participación popular. En este punto se presentan los contenidos básicos de la Carta Magna y de tres leyes que abordan distintas escalas de participación popular, sancionadas bajo esas disposiciones constitucionales. Es poco habitual encontrar un paquete tan denso de legislación institucionalizando la participación en formulación, ejecución y control de políticas públicas. Como derivaciones legales de la Constitución Bolivariana, en Venezuela se crearon en 2002 los Consejos Locales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas; en 2005 se definió la participación comunitaria en los planes urbanos por la ley orgánica para la planificación y gestión de la ordenación del territorio y, en abril de 2006, se sancionó la ley de creación de los Consejos Comunales, iniciativas bastante relevantes para la participación popular en las políticas públicas.
La Participación en la Constitución Bolivariana
La Carta Magna establece una serie de artículos relacionados a los derechos sobre participación que poseen los venezolanos, entre éstos se denotan:
“En cada Estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el Gobernador o Gobernadora e integrado por los Alcaldes o Alcaldesas, los Directores o Directoras Estadales de los ministerios y representación de los legisladores elegidos o legisladoras elegidas por el Estado a la Asamblea Nacional, del Consejo legislativo, de los Concejales y Concejalas y de las comunidades organizadas, incluyendo las indígenas donde las hubiere. El mismo funcionará y se organizará de acuerdo con lo que determine la ley.” (Artículo 166, CRBV, 1999) “Se crea el Consejo Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales y representantes de las organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.” (Artículo 182, CRBV, 1999).
Los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP)
La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, aprobada en junio de 2002, lo define -en su Artículo 1.- Cómo: "…el órgano encargado de la planificación integral del gobierno local,…con el propósito de lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela..."
Los CLPP, que asumen la corresponsabilidad con el Municipio en la planificación, están constituidos por el Alcalde y los concejales del Municipio, los presidentes de las Juntas Parroquiales y los representantes de las Organizaciones Civiles debidamente legalizadas, en un número igual + 1 a las organizaciones gubernamentales.
En la misma ley se contempla la creación en cada Alcaldía de una Sala Técnica como unidad municipal responsable de los planes y proyectos, con la misión de disponer de la información necesaria para la planificación y el control de gestión y todo lo relacionado a las organizaciones de la comunidad vinculadas al Consejo.
Entre las funciones de los CLPP destacan, la recopilación y priorización de propuestas de las comunidades; presentar políticas de inversión acorde a la planificación nacional y local; orientar el Plan de Desarrollo Local y controlar su ejecución; planificar y ejecutar la transferencia de competencias y recursos a la comunidad e impulsar su formación; colaborar en la elaboración de planes locales de desarrollo urbano y zonificación; elaborar bancos de datos de proyectos, recursos humanos y técnicos de la sociedad organizada; evaluar la ejecución de planes y proyectos e instar a las redes parroquiales y comunales a ejercer control social sobre los mismos (Art. 5). Los representantes de las comunidades organizadas son elegidos en asambleas ciudadanas ante la Defensoría del Pueblo, que avala la elección. Estos representantes constituyen los Consejos Comunales, en la figura de comisiones y/o equipos de trabajo, por áreas de interés para la comunidad. Son los voceros de los vecinos en sectores como salud, educación, deporte, transporte, seguridad, cultura, agua, tierras y de las organizaciones sociales (ONG) y económicas (cooperativas). Comprobamos aquí que los Consejos Comunales ya estaban reconfigurados en 2002 en la forma de equipos comunitarios (comisiones) organizados por sectores temáticos. Sin embargo, como veremos más adelante, en 2005, con una experiencia de tres años de ese tipo de participación comunitaria (una forma de colaboración comunitaria en los CLPP, en temas de interés propio), los Consejos Comunales fueron redefinidos para constituirse en organismos básicos de la organización social con vistas a la afirmación del poder popular.
La Ciudadanía en la Planificación y Gestión de la Ordenación del territorio
Los títulos I al VII de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio (Gaceta Oficial 39264 del 02-09-2005), regulan los planes nacionales, regionales, estadales y municipales; el régimen de la propiedad privada en la ordenación urbanística; la ejecución del desarrollo urbanístico incluyendo las variables ambientales a ser consideradas. En el título VIII está regulada la participación. En primer lugar se establece por el art. 155 la ”obligación del Estado” de establecer las condiciones necesarias para la incorporación efectiva de la ciudadanía en las relativas a la planificación, ejecución y control de las acciones públicas y, enseguida, por el art. 157 la “obligación y facultad de la ciudadanía” de incorporarse activamente al proceso conducente a la toma de decisiones sobre asuntos relativos a la planificación, gestión y evaluación de resultados de la ordenación del territorio.
Mas adelante en los artículos 165 y 166 introduce la institución de la consulta pública de los planes en sus fases de elaboración, ejecución y control, así como de leyes, decretos, reglamentos y otras resoluciones que le competan, definida como “la concreción del proceso de participación, en el cual se incorporan los distintos sectores de la comunidad…”. La norma orienta sobre el tipo de proceso de la consulta pública “…debe ser un proceso flexible y facilitador de la participación ciudadana” y agrega una enumeración no taxativa de técnicas y mecanismos metodológicos que podrían ser usados para eso como talleres de trabajos, espacios concretos de información, audiencias públicas y otros que fueren idóneos para facilitar la incorporación de las comunidades organizadas y a particulares interesados.
Cada comunidad organizada podrá designar un representante que no será considerado funcionario público pero el ejercicio de su función podrá ser a título oneroso o gratuito, resultando elegido en asambleas de ciudadanas y ciudadanos con la presencia de un funcionario de la Defensoría del Pueblo, quien testificará los resultados de la elección, (Artículos 169 y 170). Las funciones del representante comunitario son diversas e importantes. Por ejemplo “hacer conocer a los organismos competentes de oficio o a solicitud de los ciudadanos y sus organizaciones, las contravenciones en materia de usos, patentes o construcción o en otros aspectos urbanísticos, instándolos a proceder en caso de violación de las normas urbanísticas…colaborar con las autoridades urbanísticas en la vigilancia de la adecuación de las actividades a las previsiones contenidas en las leyes, planes y ordenanzas.” (Artículo 171).
Otro aspecto complementario de este capítulo del texto legal, es que estipula la obligación de los medios de comunicación masivos de incorporar en sus programaciones un porcentaje (cuyo índice lo fija una reglamentación específica) de temas ambientales y de ordenación del territorio, de forma de propiciar “el conocimiento de las interrelaciones y vínculos que existen entre los procesos de desarrollo social y económico inherentes a la conservación del ambiente…” (Art. 162). Podrán celebrarse convenios entre los organismos de la administración urbanística y las organizaciones comunitarias en las que estás asuman actividades de “cogestión, acondicionamiento y conservación de parques públicos y zonas verdes y limpieza de áreas públicas”, pudiendo recibir una contraprestación en dinero o especie como compensación de los costos y gastos de la actividad (Art. 172).
Algunos comentarios referidos a estas normas vinculadas a la planificación y las políticas ambientales y urbanas
La participación, referida a la toma de decisiones, alcanza -según la norma- a todo el proceso de planificación gestión (elaboración, ejecución, control).
La consulta pública, como se denomina a la concreción de ese proceso es flexible y tiene una enunciación no taxativa de mecanismos (nombra algunos como talleres, espacios de información, audiencias públicas, pero abre a otros que consideren pertinentes en cada situación).
La participación alcanza a las organizaciones (comunidades organizadas) y a las personas individuales, la fórmula usada en los artículos es “las comunidades organizadas y los particulares” (a veces dice los particulares “interesados”).
Las organizaciones pueden ser representadas, pero el representante tiene que ser elegido en asamblea para ese fin, elección testificada por la defensoría del pueblo. Esto se explica porque el representante tiene una función pública a desarrollar, junto al estado. Esa función puede ser voluntaria o puede ser rentada.
LOS CONSEJOS COMUNALES
La Ley de creación de los Consejos Comunales (CC) es la Nº 5.806 del 10 de Abril de 2006 (reglamentada bajo el Nº 4.485 el 18 de mayo de 2006). En su Art. 2 define esos nuevos organismos: "Los consejos comunales de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social".
La base poblacional de la comunidad de cada consejo es de entre 200 y 400 familias para el área urbana, más de 20 familias para el área rural y más de 10 familias para los indígenas. La instancia primaria es la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, que elige los voceros y voceras para los comités de trabajo del Consejo y su órgano ejecutivo, teniendo también una unidad de gestión financiera y otra de contralora social, así como un banco comunal.
Para constituir el Consejo Comunal se pasa por una etapa preparatoria, organizando primero una Comisión Promotora Provisional integrada por los ciudadanos/nas que asuman la iniciativa y un/una representante designada por la Comisión Presidencial del Poder Popular respectivo, realiza un censo de la comunidad y convoca la Asamblea en un lapso no mayor de 30 días desde que se organiza la Comisión Promotora Provisional.
El paso siguiente es realizar una primera Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas,
en la cual se elige la Comisión Promotora (deja de ser provisoria) y otra Comisión,
la Electoral, las cuales se articularán para organizar la Asamblea Constituyente del
concejo comunal, en un plazo no mayor de 90 días.
Esa Asamblea Constituyente elegirá a quienes integren los órganos con los que funcionará el CC, a saber: ejecutivo, unidad de gestión financiera, unidad de contraloría social. Su posterior registro ante la Comisión Local Presidencial del Poder Popular, los revestirá “…de personalidad jurídica para todos los efectos relacionados con esta Ley” (Art. 20).
El órgano ejecutivo está compuesto por los voceros de los comités de trabajo (que serán tantos como se considere necesario formar ya que la ley ejemplifica con una
larga serie de 14 tipos: salud, educación, vivienda y hábitat, tierra, protección e igualdad social, economía popular, seguridad integral, medios de comunicación e información, recreación y deportes, alimentación, agua, energía y gas, servicios. y
“cualquier otro que considere la comunidad de acuerdo a sus necesidades” La unidad de gestión financiera, denominada banco comunal, (de cinco miembros), funcionará como ente de ejecución financiera, de inversión y de crédito, realizando también la intermediación financiera con los fondos generados, asignados o captados. Todos los miembros de la comunidad son socios de ese banco comunal (que también podrá pertenecer a una mancomunidad de CC, esto es, varios CC asociándose para eso).
La Unidad de Contraloría Social (5 miembros) fiscaliza, controla y supervisa el manejo de los recursos del CC. Una particularidad relevante es la lista de recursos que de manera directa podrán recibir los CC: Los transferidos por la República, los Estados y los Municipios. Los del FIDES (Fondo Intergubernamental para la Descentralización) y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos, o sean asignaciones directas de la renta petrolera al desarrollo social. La que corresponda a los servicios públicos que les sean transferidos por el Estado. “Los propios, generados por la actividad del CC “incluido el producto financiero de todos sus recursos”:
- Donaciones
- Cualquier otro, en el marco de la constitución y ley.
En el nivel del Gobierno Central la ley crea el Fondo Nacional de los CC, para financiar los proyectos comunitarios sociales y productivos que les sean presentados por medio de la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular.
Esta Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, también creada por esta Ley, orienta, coordina y evalúa la implementación de lo CC, los fortalece en el marco de una democracia participativa, les provee formación y capacitación, recaba los proyectos aprobados por los CC y acompaña la tramitación técnica y financiera en el Fondo Nacional de los CC. También tiene la facultad de crear Equipos Promotores Externos para impulsar la formación de los CC donde amerite o considere necesario. El reglamento de la ley deberá definir como participan los voceros y voceras de los CC en esa Comisión Presidencial en sus distintas instancias: nacional, estadal y municipal.
Comentarios a la Ley de Consejos Comunales:
1.- Aparece como un fuerte impulso gubernamental para pasar a una democracia más participativa.
2.- Preanuncia la derivación directa de recursos a la comunidad, para que esta actúe con autogestión.
3.- Prevé la transferencia de actividades del estado a la comunidad.
4.- Promueve el manejo autónomo de recursos, el financiamiento de la política con un Fondo y la constitución de proyectos productivos y salidas financieras propias de la comunidad.
5.- La personería jurídica para recibir fondos es elemental y rápida, reconocida por simple registro en la Comisión Presidencial de aquellos CC que hubieran sido compuestos siguiendo los requisitos de la ley. Los Equipos Promotores Externos de esa Comisión Presidencial pueden incentivar la formación en sectores con dificultades, donde fuese necesario, de manera que no queden grupos o áreas sin acceder. Los órganos de gobierno del CC son todos colectivos, ninguno es unipersonal. El órgano superior del CC es la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas (entre 200 y 400 familias urbanas cada CC, cada Asamblea).
Comunicación Social De Las Políticas
Las iniciativas del gobierno venezolano para promover la participación popular además de apoyarse en el marco legal y las instancias creadas a partir del mismo, sostienen en la comunicación y difusión de información, como otro de los ejes sobre los cuales incidir en la “construcción del poder popular” y consolidar el nuevo modelo democrático. Así lo muestran los distintos materiales informativos y publicaciones oficiales que describen las distintas políticas públicas, programas y herramientas que se están desarrollando y señalan la importancia y el valor de la participación de la población en estas políticas públicas basadas en el protagonismo de la población.
El caso de las Misiones Bolivarianas, más allá de sus contenidos y resultados de su implementación, es demostrativo en términos de una concepción de comunicación de políticas públicas cuando dirigida a un público popular, no especializado. Las Misiones fueron creadas como dispositivos institucionales ad hoc para incidir con impacto rápido en asuntos en los que el Estado venezolano se mostraba impotente, después del desmantelamiento a que fue sometido por la reformas neoliberales de la década pasada. En la publicación “Las Misiones Bolivarianas” (Ministerio de Comunicación e Información, Agosto 2006, Gobierno Bolivariano de Venezuela) se describe en detalle el modelo de políticas públicas que estas configuran, así como sus fundamentos, áreas de actuación y prioridades. Las distintas misiones buscan abordar las causas y los factores de la exclusión y la pobreza a partir de la integración de las demandas y necesidades locales, actuando en distintas áreas tales como educación, salud, seguridad alimentaría, reforma agraria, hábitat. La gestión de estas políticas se basa en la participación directa de la población, y los nombres que recibe cada una de las misiones transmiten un intento más de acercar la información a la población sobre las mismas. Ejemplo de ello son:
La Misión Milagro que ofrece servicios de cirugía para restablecer las capacidades visuales de personas con dolencias oculares; las Misiones Robinson I y II van dirigidas a promover la alfabetización y garantizar la educación básica de los sectores excluidos; la Misión Barrio Adentro, para la instalación y formación de centros de atención primaria de salud en los barrios, La Misión Hábitat que pretende brindar las capacidades de autogestión de las comunidades para la recuperación y desarrollo de sus viviendas y entornos; la Misión Vuelvan Caras, que a modo de culminación de los procesos desarrollados por las Misiones educativas, busca incorporar a las personas desempleadas en dinámicas productivas para el desarrollo local endógeno.
La Misión Sucre con su “Programa Nacional de Formación de Educadores y Educadoras” incluye información sobre el marco legal e institucional, funciones profesionales y características de la nueva carrera de docencia del Sistema de Educación Bolivariano.
IMPLEMENTACION DE LOS CONSEJOS COMUNALES
El período inmediato anterior a la institucionalización de los CC configuró un tramo coyuntural pleno de actividades de formación de las leyes y de articulación entre los órganos de gobierno y las organizaciones comunitarias. Algunos indicios encontrados nos permiten deducir que ese proceso de formulación de las líneas troncales de la política de participación popular, se llevó a cabo -como es de hábito en nuestros países cuando se trata de políticas públicas participativas- en un ambiente de disconformismo y de cierta desconfianza en el mecanismo de entrelazamiento de las negociaciones.
Resulta muy ilustrativo el debate producido en los prolegómenos de la que después fuera la Ley de Consejos Comunales, la cual, como decimos más arriba, en el ítem Legislación para la Participación Popular, se sancionó en junio de 2006.
El caso es que a lo largo del 2005 comenzaron las primeras experiencias de Consejos Comunales en el Área Metropolitana de Caracas y para eso se contó con algunas herramientas producidas por el MINPADES (Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social), en particular un folleto titulado “Los concejos comunales”. Ese folleto fue aceptado como esquema de sugerencias básicas tanto por las administraciones públicas como por las organizaciones comunitarias. Tanto lo aceptado como las modificaciones sugeridas vinieron a ser los contenidos troncales del texto de la ley. Existe todavía otro documento anterior que es la base del consenso, también elaborado por el MINPADES, denominado “Herramientas para la participación”, un compendio de líneas generales sobre la cuestión. Entonces puede apreciarse que al momento de ensayar la práctica de los CC existían varias leyes institucionalizando la participación popular en distintos ámbitos de las políticas públicas 6 con procesos abiertos de implementación de las mismas y documentación básica originada en el gabinete del gobierno nacional.
En medio del referido proceso de experiencias iniciales de formación de los CC, en octubre de 2005 tiene lugar la firma del llamado “Acuerdo de Autoridades Regionales y Municipales Bolivarianas del Distrito Metropolitano de Caracas” o, “Cuatripartita” 7 como también es conocido. El acuerdo se autodefine como compromiso entre distintos niveles de gobierno con la finalidad de articularse y unificar criterios “para hacer coherente el llevar adelante la promoción de la participación popular en la gestión pública del Distrito Metropolitano de Caracas…”. En línea con eso, el punto 6 del texto se propone que la región Capital sea “...experiencia piloto de articulación interinstitucional para la participación...” afirmando que todos los organismos del estado están el deber de apoyar el proceso de creación de los consejos comunales bajo el carácter de facilitadores y dejando de lado toda actitud paternalista. Se propone también crearon equipo de coordinación interinstitucional que incluya a todas las alcaldías del Distrito Metropolitano de Caracas y todos los ministerios nacionales (enumera algunos) relacionados con la participación en esa área geográfica.
El Estado promueve que los grupos activos de las comunidades promuevan la organización y participación popular en las políticas públicas. Otro ejemplo es que los gobiernos han creado una instancia de coordinación entre la Alcaldía Metropolitana, la de Caracas, Fundacomún y el ahora denominado Ministerio del Poder Popular para la Participación y la Protección Social para garantizar que “…no se solapen ni se dispersen los esfuerzos del poder constituido hacia los CC, que encarnan el poder constituyente”.
El articulo 184, numeral 6, de la Constitución dice que se puede transferir a las comunidades los servicios que sean capaces de administrar, pero la factibilidad de esa norma no ha sido probada en los hechos. A contrario de lo habitual, donde las innovaciones se ensayan en escalas pequeñas que aseguran éxito, el gobierno de Caracas está haciendo las experimentaciones en las áreas más complejas y complicadas, como son el urbano metropolitano, en la creencia que si se pueden hacer allí, eso viabilizará la velocidad de instalación en pequeñas y medias alcaldías de todo el país.
Las mancomunidades o circuitos de CC (las formas asociadas de varios CC en un territorio), son imaginados como una instancia de poder real que puede ser corresponsable con el estado en la búsqueda de soluciones eficientes a distintos problemas. Así como el CC “esta llamado a ser una forma de autogobierno” las mancomunidades de CC son pensadas como unidades sociopolíticas (unas 5000), agregadas al sistema del poder, sumadas a lo que ahora está circunscrito a 23 estados y 340 municipios.
La respuesta al impulso de formar CC es de expansión gradual pero sostenida: en la Alcaldía Libertador, por ejemplo, en un año de implementación de la ley existen ya 460 CC inscriptos y faltarían todavía otros 2000 según los cálculos que se hacen por su escala territorial/demográfica.
Como por ejemplo podemos citar la Alcaldía del Municipio Libertador en la Dirección de Ejecución de Obras y Conservación Ambiental, que su misión primordial es la Ejecución de Obras dentro de las veintidós (22) parroquias que lo conforman, para eso existe un Plan de Inversión que tiene como principal finalidad es la mejora sustancial del nivel de vida de los parroquias.
5. ¿Por qué en las Alcaldías?
Principio Unidad política primaria más cercana al ciudadano
Formar al ciudadano
Garantizarle acceso a la información
Enterarlo de la gestión cumplida
Motivar la participación
Gobierno local
(Alcaldía)
Facultado para
Identificar Problemas
Canalizar
Resolver Políticas Públicas en el ámbito local
Ejemplo: Ejecución de Obras Alcaldía Libertador.
COD.
DENOMINACION DEL PROYECTO/OBRA
COSTO (Bs.)
META
INFORMACION PRESUPUESTARIA
UNIDAD EJECUTORA
SECT.
PROG.
PARTIDA
RECURSOS
RO-0029
REPOSICION DE TUBERIAS DE AGUAS SERVIDAS Y CAMINERIAS. BARRIO SAN RAFAEL, ENTRADA DE LA YAGUARA.
34.882.521,00
1
ORDINARIO
DIRECCION DE
EJECUCION DE
OBRAS Y
CONSERVACION AMBIENTAL
30.598.703,00
11
06
4.04.02.02
4.283.818,00
11
06
4.03.18.01
RO-0030
REPARACION DEL PARQUE AQUILES NAZOA. URBANIZACION VISTA ALEGRE, ENTRE LAS CALLES 8-C Y 12.
100.000.000,00
1
ORDINARIO
87.719.298,00
11
06
4.04.02.02
12.280.702,00
11
06
4.03.18.01
RO-0031
SUSTITUCION DE RED DE TUBERIAS Y CLOACAS. CALLE LA LINEA SECTOR BELLA VISTA.
140.768.474,00
1
ORDINARIO
123.481.118,00
11
06
4.04.02.02
17.287.356,00
11
06
4.03.18.01
FD-7014
SUSTITUCION DE TUBERIAS DE AGUAS SERVIDAS SECTOR EL NARANJAL I, LAS CASITAS DEL BANCO OBRERO, COTA 905.
1.200.000.000,00
1
FIDES-2007
1.052.631.579,00
15
01
4.04.02.02
147.368.421,00
15
01
4.03.18.01
FD-7023
REPARACION Y RECONSTRUCCION DE LAS ACERAS DE LA CALLE LOYOLA. AVDA. PAEZ ..
300.000.000,00
1
FIDES-2007
263.157.895,00
15
01
4.04.02.02
36.842.105,00
15
01
4.03.18.01
FD-6001
CONSTRUCCION DE AREA DE SERVICIOS PARA EL PERSONAL DE LA GUARDIA NACIONAL, II ETAPA.
5.902.129.628,00
1
FIDES-2006
FUNDACARACAS
5.177.306.691,00
15
01
4.04.15.02
724.822.937,00
15
01
4.03.18.01
TOTAL
7.677.780.623,00
Comparación de Políticas Públicas con Colombia Brasil, México
En este trabajo se quiere reflejar las diferentes políticas públicas y lineamientos que implementaron países como Colombia Brasil, México y Venezuela con relación a la educación en busca de mejorar la comunidad.
En Colombia las diferentes políticas que generan quienes los gobiernan se expresan en forma de directrices garantizadas por ley, pero en la democracia que ellos llevan la sociedad civil debería participar en su implementación. Las Políticas Publicas sobre educación se inscriben dentro de un modelo social capitalista, cuyas características son:
Defensa de una política económica orientada a la aplicación de los procesos de acumulación de las riquezas sin repercusión social.
Restauración de los valores tradicionales como forma de compensar la vida privada y de protegerlo de los niveles de competencia de cada vez mas acusado.
Trayendo como consecuencia el sometimiento de la educación a las exigencias de la globalización, expresadas en la privatización de los sistemas educativos y mercantilización de la educación, también la Ingerencia de los grupos económicos en las políticas educativas, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la inmovilización de la educación a los requerimiento de las empresas privadas y de la industria. Manipulación de la evaluación para ocultar el fracaso escolar.
Otras políticas para corregir la diferencia de los niveles de escolaridad, fue extender el ciclo de educación básica hasta 12 años, concluyendo la educación media con muchas alternativas que combinen la formación académica con opciones de formación, para el trabajo, tecnología moderna y pedagogía de proyectos con esta propuesta se quiso valorizar la nación de la educación media técnica generando nuevos enlaces con la educación superior de tal manera que se fortalecieran. Pero esta produjo un retardo y desajuste en la nivelación en los estudiantes debido a las edades correspondientes a los años cursados.
Las políticas públicas representan un ajuste, conectadas estructuralmente con lo acordado por los países.
En Brasil se impuso un modelo de privatización en la educación superior durante 8 años sin importar el desarrollo histórico de las instituciones universitarias, la enseñanza superior brasilera tuvo imperfección porque no se tomo en cuenta la esencia de la universidad que es el producto del conocimiento y la enseñanza. Algunas universidades tomaron la condición de privada como fue exigida por el gobierno sin paciencia ni comprensión, solo importaron de las instituciones públicas grupos de investigadores ofreciéndoles un mejor salario, incluyendo profesores todavía jóvenes a fin de conseguir mejores condiciones de desarrollo. Los resultados de esta decisión fueron reflejados el la producción de investigadores y la calidad de la enseñanza. Tomado en cuenta instituciones públicas, tuvieron una restricción financiera, esta política no tenía la intención de poner alguna cosa mejor o igual en su lugar solo.
También busco implementar la política de expansión de la enseñanza superior con este se quería hacer una selección y excluir a las personas que no estuvieran capacitadas para cumplir con las metas propuestas. Pues solo querían los mejores candidatos para el ingreso y así aumentar su prestigio. Esto llevo que muchos de los estudiantes optaran por quedarse fuera de las universidades, al estudiar en una institución cuyo diplomado no traerá un verdadero crecimiento de valor a su vida profesional.
Las políticas de educación superior se han producido en dos instancias gubernamentales: a) en el Viceministerio de Educación Superior, perteneciente al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (MECD), cuando todavía no se había creado el Ministerio de Educación Superior; y, a partir de Enero del 2002, desde el Ministerio de Educación Superior (MES), pasando a ser éste el órgano rector del sistema de educación superior; y b) la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU). Estas son las siguientes
Políticas diseñadas desde el MECD y MES
Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV):
Esta universidad se orientó a captar estudiantes que habían sido excluidos por el sistema de selección de las opciones regulares. Uno de los principios fundamentales de la UBV es responder a las necesidades de las comunidades de estratos menos favorecidos. Los programas de formación más importantes son: Iniciación Universitaria (PIU); Programa de Grado; Formación Avanzada; Educación para Todos. Estos programas se realizan en las áreas de: Gestión Social del Desarrollo Local; Programa de Formación de Grado en Comunicación Social; Programa de Formación en Gestión Ambiental.
Fundos Zamoranos Universitarios:
Un sistema de relaciones académicas-comunitarias, de orientación socio-productiva y cultural, en el cual la Unidad de Producción Agroalimentaria tiene su centro de acción. La finalidad fundamental es contribuir con los planes de desarrollo rural y de seguridad alimentaría del Estado, su objetivo es ofrecer un estímulo a los bachilleres de las zonas rurales del país para que se incorporen a las carreras agroalimentarias, y simultáneamente, a las actividades asociadas a la producción de alimentos.
Misión Sucre:
Tiene como objeto facilita al bachilleres que han sido excluidos del sistema, pueda continuar sus estudios. En Junio del 2004 habían sido otorgadas más de 70.000 becas a través del Programa de Iniciación Universitaria (PIU) en el cual se imparten tres materias para nivelar los conocimientos adquiridos en el bachillerato: Matemáticas, Lenguaje y Comunicación y Venezuela en el Contexto Mundial. Se utilizan espacios educativos mediante convenio con el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, con sus Escuelas Técnicas y Granjas, y con otras instalaciones del Estado, facilitando esos ambientes durante las noches y fines de semana.
Aldeas Universitarias:
Las Aldeas Universitarias, están orientadas a ubicarse en lugares lejanos de los centros educativos. Estas abrirán nuevos espacios para los estudios superiores en el país, mediante un plan ambicioso que tendrá una cobertura de más de 300 municipios de todo el territorio nacional.
Políticas diseñadas desde la OPSU
Se han estructuradas políticas alrededor de un programa llamado Alma Mater. Buscando el mejoramiento de la calida y la equidad en la Educación Universitaria.
Elevación de la calidad
Esta propuesta es para crear un Sistema de evaluación y acreditación (SEA) de las universidades, concebido con cuatro niveles:
Nivel estatal, con carácter obligatorio; nivel de las universidades, a través de un proceso de autorregulación; nivel intrauniversitario, realizada autónomamente por dependencias por debajo del nivel de Facultades; nivel de acreditación, sería la evaluación que permitiría reconocer y certificar la excelencia de los programas o carreras de las universidades.
Elevación de la excelencia académica.
Esta política se dirigió al fortalecimiento de la carrera académica, así como de los doctorados y la investigación, dentro del contexto de consolidación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. También se apoyaron programas de dotación de Bibliotecas y de desarrollo de las TICs
Mejoramiento en las condiciones en el ingreso:
Entre los proyectos que el gobierno se planteó para mejorar el ingreso de los estudiantes de la educación superior, se pueden señalar: incremento de la asignación de cupos a través de la OPSU a un 50% en las universidades y 70% en institutos y colegios universitarios; e incrementar los cupos a nivel nacional en un 10%. Este proyecto es importante por la falta de equidad que tienen las dinámicas de selección de los estudiantes debido a múltiples factores, esta propuesta del ejecutivo lamentablemente fue aceptada por muy pocas instituciones.
No existen esfuerzos por transformar el sistema formal establecido, éste se puede ir a pique y perder muchas décadas de esfuerzos; porque las instituciones académicas no se pueden improvisar, son el resultado de muchos años de trabajo y esfuerzos. Una posición crítica en cuanto al rumbo que está tomando la educación superior con los nuevos programas, donde se han invertido grandes cantidades de dinero, y no han sido evaluados.
Las políticas públicas y desempeño institucional en el campo de la educación superior en México, desde una perspectiva comparada y desde la visión o experiencia de los distintos personas que gobiernan, reflexionan sobre los resultados y efectos institucionales y sociales del proceso de cambios que ha experimentados a lo largo de la década en la educación superior de México,
Se propuso la identificación de cuatro grandes tipos de políticas que confluyen en la educación media superior tanto a nivel federal como a nivel estatal: políticas emergentes o coyunturales, políticas evolutivas, políticas inerciales, y políticas de visión, o estratégicas. Las primeras tienen que ver con conjunto de acciones que intentan remediar o regular problemas específicos. Las segundas tienen que ver con tendencias generales de políticas que implican dos o más generaciones de políticas en torno a conjuntos de problemas identificados como relevantes. Las terceras se refieren a acciones de políticas que sobreviven en el tiempo y se reproducen ante la ausencia de mecanismos de ajuste o evaluación de sus resultados. Y las políticas de visión pueden ser definidas como aquellas que intentan promover o inducir cambios en los sistemas en una perspectiva estratégica de transformación de mediano y largo plazo.
CONCLUSIONES
Existe hoy en Venezuela una clara voluntad política de construir una democracia participativa que implica un decidido aumento de la intervención popular. Tuve ocasión de observar las oficinas y pasillos de la Sala Técnica abarrotados de grupos de pobladores y facilitadores a toda hora del día. Las estadísticas disponibles para los primeros meses por sanción de la ley (octubre 2006) a las que accedí en dicho taller, hablan de volúmenes enormes de capacitaciones (más de un millar de facilitadores, unos 15.000 ciudadanos de las comunidades).
Para eso se definen estructuras nuevas (las misiones), que compiten con las viejas burocracias estatales, se sancionan leyes que dan cobertura formal e institucionalización a esa voluntad política, se evidencia una tendencia a innovar también en la preparación de profesiones formados de manera explícita para la planificación y la gestión participativa de políticas, programas y proyectos públicos y se ensayan formas de comunicación sustentadas en un concepción de educación popular. La vertebración de políticas participativas está dotada de voluntad, leyes, formación y comunicación.
En el contexto del cambio revolucionario que se propugna hay obstáculos a enfrentar y se hacen imprescindibles instrumentos afinados que apunten a removerlos:
Antes y aun después de que ciertas metas puedan ser alcanzadas (por ejemplo la
reforma constitucional y la nueva geometría territorial que reorganice las bases espacio-territoriales de Venezuela) existirá una intensa tensión y sordos o ruidosos conflictos entre lo nuevo y lo viejo, hay una etapa de transición con simultaneidad de modelos, uno que subsiste y resiste su retiro de la escena en la que el nuevo se propone como sustituto. Es una tensión entre lo constituido y lo emergente en el sistema.
En la actual coyuntura se observa la implantación de los concejos comunales como agregada a un proceso inacabado de instalación de los CLPP, que enfrentan esperables resistencias de las estructuras institucionales aun vigentes (municipios, juntas parroquiales, estados), mientras las misiones, como estructuras administrativas paralelas coexisten con estructuras ministeriales bastante distanciadas de las soluciones necesarias Subsiste el predominio en la administración pública del funcionamiento burocrático-piramidal y los procesos de coordinación de compromisos se siguen enfrentado sin las herramientas, los métodos compartidos y las reglas claras, propias del trabajo colaborativo y de la gestión del conocimiento para la acción.
Los equipos técnicos que sustentan a los concejos comunales continúan utilizando herramientas y lenguajes que desconocen, la naturaleza de los sistemas complejos, los procesos de formación de las políticas en situaciones de poder compartido y que la construcción de viabilidad política no es exógena al proceso de adopción de decisiones, la formación de las políticas públicas requiere de la construcción de espacios democráticos para que efectivamente se concrete la participación social del pueblo como sujeto de la transformación.
Este diagnóstico indica que aun falta resolver el núcleo de las cuestiones metodológicas y tomar la decisión de utilizar metodologías adecuadas a las prácticas interdisciplinarias e intersectoriales, capaces de organizar y efectivizar escenarios específicos de intercambio creativo tanto entre niveles gubernamentales como entre gobierno y comunidad, evitando que persista el error de suponer que siempre habría consenso con la propuesta gubernamental.
Otra cuestión a encarar es la tensión entre organismos de la democracia representativa y organismos de la democracia participativa que se manifiesta en la antinomia “elección a dedo” realizadas en parroquias y municipios (según denuncian las organizaciones comunitarias) versus la “elección asamblearia”.
La propuesta gubernamental es explícita: pasar de la democracia representativa a la participativa, por medio de una inevitable reforma de la Constitución, tal como explica el gobierno en su documento “los 5 motores de la revolución”, de enero de 2007. Sin embargo, durante el período anterior a tal reforma de la Carta Magna y todavía en un tiempo posterior (aun no calculado), los dos modelos de democracia estarían conviviendo y compitiendo (es lo que sucede ahora) en tensión. Si consideramos como etapa de transición el período que ocupe esa tensión, la conflictividad emergente deberá ser tratada en específico, apelando a procedimientos de negociación y argumentación capaces de aumentar el consenso, neutralizar resistencias y producir nuevo conocimiento.
En esta transición inevitable por la que deberá atravesar el proceso de formulación de políticas públicas con participación popular en Venezuela, un nudo crítico que se deberá resolver es el utilizar (adoptando las que puede proveerle la experiencia de la ciencia social latinoamericana o creando nuevas) metodologías adecuadas a la complejidad y conflictividad emergente de la propuesta gubernamental, entrenar planificadores participativos en esas metodologías y multiplicar los escenarios democratizantes de planificación-gestión participativa.
RECOMENDACIONES
Se debe establecer claramente que enmarca lo legal en cuanto a los Concejos Comunales, ya que tienen inherencia en las decisiones en cuanto al presupuesto participativo, mas no tienen la capacidad técnica que los ayude a prever con claridad que necesitan para solventar los obstáculos que tiene el área administrativa, y no están claros que documentación deben tener para pertenecer al concejo comunal.
En cuanto a los CLPP (Concejos Locales de Planificación Publica) se le dio tanta relevancia que todo lo que se necesita aprobar tanto la reformulación de obras como para proyectos de obras deben dar ellos un oficio en el cual expresan caramente que están de acuerdo, esto hace que el proceso más simple se haga engorroso y tardío.
Se debe hacer una clara escogencia de las personas que van a pertenecer a estos concejos comunales para que de verdad se pueda ayudar a las comunidades o el bien publico, y no solo por el partido que este en el momento, ya que he visto que dependiendo de la zona las soluciones aunque se tengan a la mano no se ejecutan.
FICHAS BIBLIOGRÁFICAS
“Construcción de la Democracia Participativa como 3Ver UBV, Programas de Formación de grado, Ediciones Imprenta Universitaria, Septiembre, 2005, pág. 35
FLACSO Argentina, revista América XXI, Buenos Aires-Caracas, mayo de 2005.
http://weblog.mendoza.edu.ar/contenidos/archives/004229.html
Jesús López, “La planificación en el contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública” CENDES, Pág. 23, 24, 25 al 30.
Jesús López “La planificación en el contexto del nuevo desarrollo y la gestión pública” CENDES seminario interno), Caracas, 2007, pág. 36.
12Idem, pág. 38.
Universidad de la Sabana. Colombia, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, La implementación de políticas públicas, México, Julio 2007, pág. 139-145.
Seminario Interno, Caracas, 2007, págs. 14-15.
