sábado, 7 de junio de 2008

TEMA 2: La Formulación de Políticas Públicas y Programas Públicos

Laura Ñañez. C.I: 14 386 237
Yormari Torres C.I 13 086 936
Maria Arrechedera C.I 6 857 127
CONTENIDO


INTRODUCCION

POLITICAS PUBLICAS

FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS

PROGRAMAS PUBLICOS

ELABORACION DE LA AGENDA
· Claves para comprender las Agendas.
· ¿Cuál es el núcleo básico que define una agenda?
· ¿Qué se pretende apoyar con las agendas?
· ¿Cómo se define y construye una agenda?
· ¿Cómo se legitiman las Agendas?
· ¿Cómo se da el proceso de difusión y utilización de los resultados?
· ¿Cuál es el futuro de las Agendas?

GRUPOS DE PRESION. Concepto, Características, Clasificación, Límites.

DEFINICION DEL PROBLEMA. ARGUMENTACION
Establecimiento de Objetivos
Selección de la opción
Implementación
Evaluación


CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA


ANEXOS: EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE LAS POLITICAS PUBLICAS
§ La Cultura para construir y profundizar la ciudadanía. (ViceMinisterio de Cultura-CONAC, Venezuela). Soc. María Cruz Fadul www.oei.es/cultura2/fadul.htm

§ El transporte urbano en Venezuela: Estudio de las políticas públicas y el nuevo rol del estado (1991-2000). (Ocaña Ortiz, Rosa Virginia y Guardia Rolando,. saber.ula.ve/cgi-win/be_alex.exe?




INTRODUCCION


El análisis de las políticas públicas se realiza como un método de investigación que mira el qué y el cómo hacer del Estado, centrado básicamente en los resultados. En pocas palabras, se trata de la “ciencia del Estado en acción” o, más precisamente, del análisis de la actividad concreta de las autoridades públicas. Se identificara qué es una política pública, por qué y cómo se hace, quién decide, cómo pueden comportarse el gobierno, la administración pública y la sociedad, y cuáles son los impactos de una política pública. Esta será información veraz para el dirigente político, el científico social, los miembros de organizaciones sociales, el funcionario público tanto de la administración como de los organismos de control, los estudiantes universitarios de Ciencia Política, Derecho, Sociología, Economía o Administración, o bien, para el ciudadano interesado en los asuntos públicos.

La actividad de formulación de políticas públicas para la Mejora Continua y la Innovación sigue presentando serias dificultades en los países de América Latina básicamente en lo referente a los fundamentos conceptuales, teóricos y de percepción, como también la incorporación y desarrollo de ideas modernizadoras e innovadoras que deben ser discutidas por los diferentes actores que intervienen en el proceso de formulación de políticas públicas (decisores públicos); y con las cuales se establecen determinados criterios. Se evidencia que los cambios en materia tecnológica y comercial dependen más de las actitudes y conductas de quienes deciden el rumbo de las políticas para el desarrollo tecnológico y la innovación, que de los factores y condiciones externas.

Este trabajo plantea caracterizar el tipo de concepción que aún continua imperando en la formulación de los criterios para establecer políticas públicas para la mejora continua y la innovación en los países latinoamericanos, las cuales, en muy buena parte, se siguen fundamentando bajo la realidad en que ocurre y se desarrollan las mismas en los países industrializados.



Tema 2. La Formulación de Políticas Públicas y Programas Públicos. La Elaboración de la Agenda. Los Grupos de Presión. La Definición de Problema. Su Argumentación, Cuadro Comparativos objeto del tema de investigación en comparación con otros Estados. (Casos Prácticos del Entorno Laboral, llevado al tema de investigación).


POLITICAS PÚBLICAS

Son cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente con la participación de la comunidad y el sector privado.

Las políticas públicas se refieren a actividades materiales o simbólicas que gestionan las autoridades públicas. Lo anterior, se complementa con la idea que refiere a que los gobiernos deciden realizar o no realizar determinadas actividades. Otro elemento clave de definición se refiere a un conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribución de determinados bienes o recursos.

Las políticas públicas se realizan, como un método de investigación que mira el qué y el cómo hacer del Estado, centrado básicamente en los resultados. En pocas palabras, se trata de la “ciencia del Estado en acción” o, más precisamente, del análisis de la actividad concreta de las autoridades públicas.


FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

Toda Política Social debe ser entendida como aquella acción estatal cuya normativa y direccionalidad esta destinada a impactar a todos los segmentos de una sociedad. Este impacto se descifra como todos aquellos cambios positivos que puede sufrir las estructura de una sociedad. El significado semántico de social que posee este tipo de política "pública" se refiere a que tiende a privilegiar o atender específicamente las demandas, aspiraciones y necesidades sociales no económicas.
Una visión macro de la Política Social se identifica con el conjunto de medidas y medios estatales para alcanzar todos los objetivos que promuevan al bienestar social, la justicia y la paz social Esta visión señala que la orientación de la Política Social esta dirigida hacia la búsqueda del bienestar y la mejoría de las condiciones "materiales de vida" de la sociedad. La política social será entonces según esta tesis, llamada también "Universal", acciones que estarán íntimamente relacionadas con la distribución de recursos de todo tipo en una sociedad determinada. Esta distribución se cumple a través de la provisión de servicios sociales, que para algunos sectores de la sociedad podrían ser selectivos en el mercado. Estos servicios conciernen al área de la salud, seguridad social, vivienda, recreación, área laboral etc.
En contra parte, una visión más restrictiva sobre la Política social, la reduce al conjunto de medidas tomadas en los sectores sociales, con un criterio institucional y que intenta rápidamente y de manera paliativa, responder las demandas de determinadas poblaciones objetivos En esta visión las políticas sociales serán subordinadas y subsidiarias de las políticas económicas. En tal sentido, es común observar que a la aplicación de medidas de ajuste estructural (Neoliberalismo) le acompañan políticas sociales y programas sociales muy focalizados y remediativos que no buscan resolver el "problema social" sino aminorar los efectos de las drásticas medidas económicas.
Del compendio anterior, se podría deducir que en un extremo se puede definir a la política social como todas aquellas medidas destinadas a construir programadamente las transformaciones de una sociedad, siempre y cuando dichas transformaciones estén orientadas a elevar los niveles de bienestar dentro de un modelo de desarrollo planificado y especifico. En el otro extremo la política social podrá ser definida como un conjunto de acciones públicas y privadas, destinadas a la asistencia directa y de corto plazo, en áreas que en un momento determinado la sociedad estima como problema social. En este sentido deseamos que se comprenda en definitiva que las diferentes concepciones de política social y los programas sociales, como veremos mas adelante, están vinculados o asociados a modelos de desarrollo estatal específicos.
Toda política social es una decisión construida socialmente, donde convergen las capacidades institucionales del Estado y las demandas y aspiraciones de la sociedad que boga por un bienestar general. Esta decisión está estrechamente determinada por el modelo de desarrollo que planifica el Estado mismo.
En resumen política social, serán aquellas acciones públicas cuya finalidad explícita será la de contribuir a elevar el bienestar social de la población y a eliminar todas las trabas sociales. Por otra parte, toda Política Social se expresa en leyes, planes, metas normas y disposiciones estratégicas que reconocen los conceptos de deuda social y derecho social de una población, los aspectos más importantes a destacar son:

La expresión proceso de formulación de políticas (PFP) abarca todo el proceso de discusión, aprobación e implementación de las políticas públicas.

2. En los regímenes democráticos, como los de América Latina, estos procesos se desarrollan sobre un escenario en el que participan distintos actores políticos.

3. Entre los jugadores de este juego se encuentran los actores estatales oficiales y los políticos profesionales (presidentes, lideres de partidos, legisladores, jueces, gobernadores, burócratas), así como grupos privados, sindicatos, medios de comunicación y otros miembros de la sociedad civil.

4. Estos actores interactúan en diversos escenarios, que pueden ser formales (como el congreso o el gabinete), o informales (‘la calle’), y pueden ser más o menos trasparentes.

PROGRAMAS PUBLICOS

Las diferencias, que en la literatura encontramos para definir el término programa social, tienen que ver con lo que la Política Social desea privilegiar, sea el objetivo (el bienestar social) o la técnica para alcanzar ese objetivo. De otra parte, si una política social desea privilegiar las macro estrategias, los objetivos que conlleven a una sociedad ideal (Estado de Bienestar), los programas sociales serán entendidos como acciones encaminadas a mejorar las condiciones materiales de vida y el bienestar social de una población (Tesis Universal). Por el contrario si una Política Social desea privilegiar los medios y las técnicas para alcanzar así dichas metas (ahorro de gastos, localización de impacto etc.) entonces los programas sociales serán apreciados como acciones que brindan las oportunidades para que sea el mismo beneficiario el que consecuentemente llegue a sus objetivos y solvente sus necesidades.
Sin embargo, podemos señalar, que en la definición de programa social o publico se encuentran dos posiciones extremas, de por sí, dentro de las cuales se establece una diversidad de conceptos y posturas ideológicas. Autores como Franco –Cohen, Stahl, Maingon, Méndez C. entre otros han definido estos dos extremos como la Tesis Universal y la Tesis del Particularísmo. Esta distinción se basa específicamente en el tipo de "IMPACTO" sobre la población a beneficiar, que conlleva en su accionar un programa social.
Concretamente estos programas resultaron ser, como en el caso de Venezuela, primero, una forma de garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo, segundo, el único mecanismo para elevar las condiciones de vida (Calidad de vida y Modo de Vida) de grandes sectores de la población, para así incorporarlos a los procesos productivos y al desarrollo general del país, por último, los programas universales fueron vistos como la vía para fomentar y fortalecer los servicios sociales generales en áreas como salud, vivienda, recreación, laboral, etc.
Los programas sociales de corte Universal, se basaron en un gasto social por parte del Estado. Este gasto está destinado directamente a proyectos para la atención del desarrollo y el bienestar social según la demanda y/o la prioridad social. Este gasto se expresó en programas y proyectos de subsidio directos e indirectos. En el caso de los subsidios indirectos en el caso venezolano, hasta finales de los ochenta, estaban destinados a la subvención de la producción de ciertos bienes y servicios de utilidad directa para la sociedad, como productos alimenticios, servicio eléctrico, combustibles, transporte escolar etc.
Por su parte, los Subsidios Directos, de relativo uso en Venezuela antes de los 90, se trataron de entrega directa de dinero o bienes a un numero importante de personas, millones generalmente, que se les considera en calidad de carencia.


ELABORACION DE LA AGENDA

Son un instrumento para conectar la investigación, el conocimiento y las tecnologías con las necesidades y oportunidades de la sociedad. Las Agendas deben entenderse como una metodología de política pública interactiva basada en la concertación entre varios agentes sociales para generar acuerdos en torno a una problemática común, apoyados en la legitimidad y autonomía de los diversos intereses de los participantes y orientados por estilos de negociación
Claves para comprender las Agendas.
Para poder dar cuenta de la identidad y complejidad que caracteriza a las agendas, vistas como modo de gestión y como proceso, resulta indispensable responder las siguientes interrogantes:¿Cuál es el núcleo básico que define una agenda?
El núcleo básico que las define es la noción de red: redes de actores que definen redes problemáticas para ser enfrentadas por redes de conocimiento, a partir de la confluencia de recursos y capacidades interinstitucionales, posibilitando la incorporación de las redes de usuarios-beneficiarios-clientes del proceso.
¿Qué se pretende apoyar con las agendas?
Las Agendas son de investigación y parten de reconocer que la innovación es un proceso caracterizado con el don de la ubicuidad, y en tal sentido, apoya las investigaciones de todo tipo. Es tan importante, "... el investigador básico en genética de plantas o el ingeniero agrónomo que desarrolla una semilla, que el equipo multidisciplinario que lo lleva al campo, al contexto de aplicación concreto (el campo y los campesinos venezolanos), que el facilitador del proceso de aprendizaje de los nuevos cultivos o la oficina de consultoría que determina posibilidades y limitaciones económicas, legales y técnicas de los mismos. De nuevo, es una red sociotécnica que debe ponerse en funcionamiento y en donde nadie es más importante en abstracto y a priori, sino que dependerá del momento del proceso, del contexto, del estado del arte en la materia y del azar.
¿Cómo se define y construye una agenda?
La misión gira en torno al eje del conocimiento y la innovación. A partir de esta constatación, la iniciativa para la conformación de una agenda puede partir de cualquier actor social que defina un campo problemático relevante, pertinente y oportuno, en torno al cual se estructure una red que articule recursos y capacidades. La Agenda así definida establecerá proyectos de acción que traduzcan criterios, temas y demandas específicas, enmarcado dentro de un proceso de negociación entre los actores involucrados.
¿Cómo se legitiman las Agendas?
La construcción de las redes interinstitucionales públicas y privadas le confiere legitimidad a los objetivos definidos entre los actores, a la inversión destinada para su funcionamiento, así como los potenciales beneficiarios de dicha inversión. La incorporación de los más amplios y diversos sectores de la sociedad en el proceso de diseño, construcción y decisión de las Agendas, permite legitimar la validez de la relevancia nacional del nodo que se intenta construir, garantizando la aplicación de los resultados. Igualmente permite medir las capacidades o necesidades de conocimiento de cada uno de los actores y, más importante aún, es el espacio adecuado en el que los integrantes establecen sus compromisos, aportes y responsabilidades en la administración de los fondos y en el acompañamiento del proceso en todas sus fases. Por otra parte, la viabilidad de las Agendas se apoya en los vínculos que unen los distintos actores asociados a la red; la fortaleza de los "amarres" que se establezcan entre los socios y aliados, garantiza el cumplimiento de los resultados esperados, al convertirlos en sus dolientes naturales.
¿Cómo se da el proceso de difusión y utilización de los resultados?
Cuando se habla de resultados tendríamos que distinguir, en primer lugar, entre los "resultados de las Agendas" y los "resultados de los proyectos de Agenda". Efectivamente, los resultados de las Agendas serían proyectos de investigación; mientras que los resultados de los proyectos de Agenda, serían los productos que derivan de los proyectos. Sin embargo, es conveniente señalar que los resultados de las Agendas, no necesariamente se expresan en términos de proyectos, pudiendo adoptar formas tales como: alianzas, convenios, redes, sistemas de información o proyectos de variada índole. Por otra parte, cuando nos referimos a la difusión, uso y transferencia de los resultados de los proyectos de Agenda, entramos en el terreno legal y normativo asociado a los problemas de propiedad intelectual, patentes, secretos y publicación.
¿Cuál es el futuro de las Agendas?
El devenir de las Agendas puede, potencialmente, adoptar variados esquemas como puede ser la descentralización, el establecimiento de alianzas estratégicas, etc., todo dependerá de lo que el MCT considere estratégico, de las negociaciones que pueda realizar con otras instituciones y del curso mismo de los hechos. En síntesis, esta interrogante obliga a la institución a definir su papel y ámbito de actuación.

LOS GRUPOS DE PRESION

Concepto

Asociación o grupo organizado de personas o instituciones que manifiestan deseos conscientes o intereses comunes a sus miembros, realizando una acción destinada a influir en las instituciones del poder público para producir decisiones de éste favorables a sus fines. Algunos autores prefieren usar el vocablo cabildeo en vez de grupo de presión para referirse a los grupos que intentan ejercer presión sobre el poder público, ya que la mayor parte de dichos grupos, durante la mayor parte del tiempo sólo plantean solicitudes y en el caso de usar la presión, ella no es utilizada de manera regular
Características
Los rasgos que caracterizan al grupo de presión son los de ser: 1) un grupo organizado; 2) expresar conscientemente intereses parciales o particulares; 3) ejercer presión sobre el poder público para obtener sus fines; 4) no buscan ejercer por sí mismos el poder público y 5) no asumen la responsabilidad de las decisiones adoptadas bajo su influencia.
Clasificación de los grupos de presión
Los grupos de presión pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios:
• Grupos de personas y grupos de organizaciones
Este criterio atiende a la naturaleza del grupo. Hay grupos de presión integrados de personas naturales (sindicatos, asociaciones gremiales, asociaciones profesionales, asociaciones de vecinos, etc.), como hay grupos de presión constituidos por otros grupos o asociaciones (federaciones y confederaciones de sindicatos o asociaciones profesionales; federaciones o confederaciones de organizaciones campesinas; federaciones o confederaciones de asociaciones estudiantiles; federaciones o confederaciones de organizaciones empresariales, etc.).
• Grupos de masas y grupos de cuadros
Los grupos de presión de masas están compuestos de una gran cantidad de miembros, con una organización bien estructurada y con aportes financieros pequeños y regulares (organizaciones sindicales de trabajadores industriales o de campesinos). Los grupos de presión de cuadros están compuestos de una cantidad pequeña de miembros con fuerte influencia económica o social (asociaciones de banqueros, asociaciones de grandes empresarios industriales o agrícolas, etc.).
• Grupos de presión exclusivos y grupos de presión parciales
Los grupos de presión exclusivos son aquellos cuya razón de ser para constituirse es ejercer presión (los lobbies en Estados Unidos). Los grupos de presión parciales son aquellos grupos en los que la presión es utilizada en momentos específicos o como instru­mento adicional, no siendo ella la única finalidad del grupo (asociaciones profesionales, asociaciones de cooperativas, aso­ciaciones empresariales, etc.).
• Grupos de presión promocionales y grupos de presión funcionales o seccionales
Los grupos de presión promocionales o de causa tienen por objeto promover un ideal o una causa determinada, su número de adherentes no es susceptible de apreciarse. Tales asociaciones buscan atraer miembros con base en compartir determinados valores o una visión determinada de ciertos problemas (sociedades protectoras de animales, asociaciones opuestas al uso de centrales atómicas, Amnesty International, etc.). Los grupos de presión seccionales o funcionales son aquellos que hablan en nombre de una función o sección reconocible de la sociedad (agrupaciones de comerciantes, federación de sindicatos industriales, colegios profesionales).
• Grupos de presión privados y grupos de presión públicos
Los primeros son todos aquellos que emergen de la organización de la sociedad civil, mientras que los segundos están compuestos de personas o agrupaciones de ellas que desarrollan sus funciones dentro del poder gubernamental o estatal (organizaciones de funcionarios públicos, las fuerzas armadas, organizaciones militares, industriales).
• Grupos de presión nacionales y grupos de presión internacionales
Los grupos de presión nacionales son aquellos que desarrollan su acción dentro de los límites de un Estado. Los grupos de presión internacionales ejercen su acción traspasando los límites de un Estado, sin que necesariamente puedan ser identificados con las organizaciones internacionales.
• Grupos de presión directos y grupos de presión indirectos
Los primeros son aquellos que presionan en búsqueda de su propio interés (agrupaciones profesionales, asociaciones empresariales, asociaciones sindicales). Los segundos son aquéllos que ponen al servicio de otros grupos su influencia a cambio de una remuneración (los lobbies en Estados Unidos).
• Los grupos de presión material y los grupos de presión moral
Entre los últimos que tienen intereses morales o valóricos, encontramos las asociaciones filantrópicas, agrupaciones culturales, las iglesias. Entre los primeros que son aquellos que persiguen un interés material generalmente de carácter financiero (aumento de remuneraciones, alzas de precios, deducciones tributarias, bonificaciones), aunque también pueden ser de otro orden (mejoramiento de las condiciones de trabajo, ventajas previsionales, entre otras).
Las formas de presión utilizadas
Los grupos de presión utilizan tres formas o tipos de presión: la persuasión, la corrupción, y la intimidación.
• La persuasión
Esta forma de presión se emplea a través de las negociaciones, la información y la propaganda, con el objeto de convencer de que ella está orientada hacia el bien común, aun cuando en la práctica representa el interés particular o sectorial que sirve al grupo de presión respectivo.
• La intimidación
Esta forma de presión lleva aparejada una amenaza velada o abierta del uso de la fuerza o de no colaboración con el gobierno en el caso de no aceptarse la propuesta del grupo de presión.
• La corrupción
Constituye éste el mecanismo más contrario al ordenamiento jurídico, siempre se realiza fuera del escenario público, utilizándose generalmente medios económicos para recompensar la decisión política favorable al grupo de presión.
Los límites de la efectividad de los grupos de presión
La fuerza y efectividad del grupo de presión dependen de la importancia del grupo más que de la forma jurídica que éste adopte. La efectividad del grupo de presión dependerá del sistema político en que éste se inserte y de los recursos que controle, de la facilidad de acceso a las autoridades competentes para adoptar la decisión política. Los recursos económicos constituyen una manera de facilitar la influencia directa o indirecta, ya que ellos permiten adquirir y orientar los medios de comunicación, entregar información orientada, influir en la opinión pública, etc. La fuerza del grupo de presión es creciente a medida que controle un bien escaso, sea éste material o inmaterial (conocimiento, capacidad, riqueza), ya que ello lo sitúa en una posición negociadora más fuerte. En los regímenes democráticos el número de las personas que conforman el grupo de presión y el apoyo de la opinión pública constituyen un elemento importante de su fuerza negociadora, ya que el poder político se sustenta en la decisión ciudadana que se expresa normalmente a través del sufragio. Los límites de la eficacia de los grupos de presión están dados porque éstos son diversos y persiguen objetivos paralelos o muchas veces contradictorios entre sí, como asimismo, al hecho de que la presión no es sólo unidireccional, vale decir, de los grupos de presión hacia el poder público, sino que también el poder público puede influir en los grupos de presión a través de las decisiones que adopte.
Otro factor limitante de la eficacia de los grupos de presión es que las personas que los integran pertenecen a otros grupos, ello hace que su lealtad a cada grupo del que participan sea una lealtad parcial y condicional, dependiendo la mayor o menor lealtad de la importancia de los propósitos del grupo de presión para la vida de sus integrantes. Finalmente, la compatibilidad o incompatibilidad de los intereses del grupo con los valores predominantes de la sociedad respectiva, constituye un elemento que puede favorecer o limitar la eficacia del grupo de presión.

DEFINICION DEL PROBLEMA. SU ARGUMENTACION

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos, tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos, si no tenemos solución, no tenemos problema: Un político define siempre un problema de manera que pueda tratarlo y darle una solución con los medios de que disponga.
Es necesario la identificación de problemas, iniciar un proceso de selección del mismo
partiendo de reconocerlo como una necesidad sentida o percibida. Es necesario contar con información que permita conocer su magnitud, los grupos sociales más afectados, su intensidad, las zonas o áreas más afectadas, desde cuando esta el problema y el comportamiento que ha tenido en el tiempo.

Analizar los principales elementos económicos, políticos, sociales, culturales del entorno que pueden influir en el problema o en las decisiones permite conocer con detalle las causas del problema central y sus efectos, estableciendo relaciones entre ellos.

1 La Definición de los Problemas:

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.
Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos.
Esta etapa es muy importante en el proceso de las políticas públicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas, por eso debemos tomar en cuenta:
La Previsión: La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

2 Establecimiento de Objetivos:

Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro representa una de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ej., el clima político interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.

3 Selección de la Opción:

Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.

4 La Implementación:

Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como de la dificultad de definir qué es una política. Se consideran la implementación como “un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado y el responsable de la implementación de las políticas públicas.

5 La Evaluación y la Continuidad o Cambio:

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera”. Es decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar? ¿Es eficaz o no?

Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se afirma esto? El mismo, las políticas públicas envuelven en ella una serie de conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la gobernabilidad en peligro o no? Una buena política pública ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué participan más que otras?. En general está es básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.

No es fácil poner en marcha una política pública ya que conlleva una metodología que puede ser flexible o estricta según la situación que este dada. La creación de una política pública y su consecuente implementación es siempre para corregir una falla en la administración pública y tomar la decisión gubernamental para satisfacer una demanda social. Siendo esto así, la elaboración de las políticas no es nada fácil, se trata de un procedimiento realmente complicado. Carlos Ruiz Sánchez en su Manual para la elaboración de políticas públicas estipula seis pasos:

Identificar y definir los problemas.
Percibir la problemática actual o futura.
Seleccionar soluciones.
Establecer objetivos o metas.
Seleccionar los medios.
Implementarla.

Todos los pasos son indispensables, desde luego, si logramos identificar el problema lo tenemos 50% resuelto. Hay que establecer claramente a quien afecta, en donde se presenta y cuanto miden las alteraciones que provoca el problema. Para ello implica el análisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y políticos en el lugar que se quiera implementar la política, ya que la mayoría de las veces la ideología-política del gobierno impide la realización del objetivo planteado.
Cuando analicemos la solución al problema para el cual creamos la política pública es conveniente analizar los siguientes elementos:

Respaldo ideológico-político.
Valoración de los criterios políticos.
Valoración de los criterios técnicos.
Valoración de los criterios administrativos.

También hay que considerar los recursos con los que podemos contar para la planeación y consecuente implementación de nuestra política, tanto tecnológicos como administrativos, organización operativa, gasto, etc. De igual manera deberemos de ser cuidadosos al planear nuestra política ya que debemos tener en cuenta la opinión de la sociedad (o de la parte de ella) a la que aplicaremos nuestros planes, porque a nuestra visión nos puede parecer una magnifica idea pero para las personas puede parecer perjudicial o benéfica
La función más importante de la deliberación publica y la elaboración de políticas es la definición de las normas que determinan cuando deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política. La solución de los problemas puede tener diversas caras, diversas formas de solución y no solo una, por tanto debemos considerar la mayor parte de las opciones y al irlas analizando objetivamente descartar e ir seleccionando las más viables.
“Las decisiones importantes de políticas son algo más que simples esfuerzos por actuar de la mejor manera posible en la situación inmediata que afronta el elaborador de política. Tales decisiones se toman luego de una deliberación cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus consecuencias inmediatas”.

Ahora bien, en la elaboración de las políticas públicas intervienen tanto instituciones como individuos. Las instituciones son las que instrumentaran y crearan la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las políticas. Para la coordinación y estabilidad social es necesario la creación de instituciones ya que de ellas ha de depender la viabilidad del sistema político, social y económico. Para ello es indispensable el estudio de las instituciones y crear una teoría para ello. D. North define las instituciones como las reglas del juego en una sociedad mas formalmente son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana, sea político, social o económico. Hay que distinguir también el papel fundamental que forman las organizaciones que son los jugadores, los participantes que dan vida a las instituciones, una institución sin organización es imposible su existencia.
Rene Villarreal hace un análisis en cuanto a la nueva institucionalidad para el desarrollo de una economía de mercado (es decir una nueva económica institucional) que bien podríamos usar de analogía para ejemplificar la estructura gubernamental para la elaboración de políticas publicas: el gobierno es “una institución que deber tener tres elementos básicos:
Reglas del juego claras, que son las instituciones.
Con jugadores transparentes, que son las organizaciones.
Y los incentivos a la productividad y eficiencia.


CONCLUSIONES

En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político, encontramos lo llamado “políticas públicas”. Se encuentran en el elemento institucional, llamado régimen político. Las mismas se consideran como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad”. “Son concebidas como “productos del sistema político”, no deben entenderse como partes exógenos del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado”. En otras palabras podemos decir que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales.

Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y analíticas.

El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, plantarse bajo tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian y tratar de “analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce”.


BIBLIOGRAFÍA.

Martinelli José Maria, Políticas públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdés editores, México, 2002.
Baradach Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas publicas, CIDE; México, 1998,
Majone, Giondomenico. Argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México. FCE
Aguilar Villanueva Luís, La hechura de las políticas publicas, Porrua, México
Ruiz Sánchez Carlos, Manual para la elaboración de políticas publicas
Sánchez Gutiérrez Arturo, El proceso de diagnostico en la elaboración de políticas publicas, en Perfiles Latinoamericanos, 1993
Calva José Luís, Políticas Económicas para un desarrollo sostenido con equidad.
8. Pallares Francesc, “Las políticas públicas: El sistema político en acción”, en revista de Estudios Políticos, nº 62, pág. 141. 1988
9. Méndez, Guédez, Juan Carlos. Venezuela como laboratorio de políticas públicas. Venezuela. 1992
10. Villarreal Rene. Hacia una nueva economía de mercado: Institucional y Participativa. El Reencuentro del Mercado Institucional con el Estado Reformado y la Sociedad Participativa. Ediciones Castillo. 1998.
11. Sanchez, Carlos Ruiz. Manual para la elaboración de políticas públicas. México. 1998.



ANEXOS

La Cultura para construir y profundizar la ciudadanía. (ViceMinisterio de Cultura-CONAC, Venezuela).

Soc. María Cruz FadulDirectora General del CONAC-Venezuela

… La política cultural precisa de nuevos medios para estimular la creatividad en el campo de la política, de la tecnología, de la industria y el comercio, de la educación, de las artes, y del desarrollo social y comunitario (…) La política cultural incluye también la idea de ofrecer funciones más importantes a los jóvenes, que son portadores de lo que será la cultura en las próximas generaciones, lo que implica un enfoque nuevo y diversificado del patrimonio cultural. Por último, incluye el fomento de una mejor y mayor comprensión de las dimensiones culturales de la gestión del medio ambiente.
La Comisión Mundial de la Cultura y del Desarrollo. UNESCO. 1999
A partir de 1999, el desarrollo del sector cultural venezolano ha experimentado cambios y reformulaciones que están replanteando las políticas y programas de gestión pública en cultura. Estos cambios se expresan por un lado, en la implantación de un nuevo marco legal, a través de la creación de la Ley Orgánica de la Cultura y, por el otro, en la redefinición del sujeto institucional público y su competencia en la estructuración o definición de los modelos de gestión nacional, regional, municipal y parroquial, dentro lo cual, el diseño y formulación del Sistema Nacional de Cultura (SNC) constituye uno de los principales objetivos del actual Viceministerio de Cultura, en el contexto de nuestra Carta Magna Bolivariana, la cual consagra la plena responsabilidad del Estado frente a la cultura como dimensión esencial de la vida en sociedad. De lo que se trata, entonces, es de la construcción de una democracia cultural participativa, sin embargo, los escenarios y tendencias que han predominado en la agenda pública nacional en materia cultural, confluyen en una estructura informal de intereses muy distintos a la articulación orgánica que se requiere para avanzar hacia una recomposición del sector y del país. La razón, entre muchos otros aspectos, se encuentra en el agotamiento del modelo cultural dominante, que interpretó monolíticamente al desarrollo cultural como un proceso de crecimiento institucional y programático para la satisfacción “estandarizada” de las necesidades y "carencias" culturales de algunos sectores de la población.
Es precisamente este hecho el que le ha conferido su particular complejidad al caso venezolano. Los problemas culturales más agudos enmarcados en el desarrollo asimétrico del complejo cultural venezolano, tales como: la excesiva concentración de la inversión cultural en la región capital, el privilegio de un modelo difusionista, el insuficiente apoyo al desarrollo de las industrias culturales, el divorcio entre las estructuras burocráticas de gestión y los creadores, entre otros, se pusieron en evidencia a mediados de la década de los noventa. Respecto a éstos se adoptaron políticas culturales desacertadas, que si bien no produjeron una reducción del gasto cultural, no estuvieron a la altura, de posibilitar un desarrollo cualitativamente distinto como sostén del sistema democrático, que generara cambios en los valores sociales y culturales. Esta situación, de manera sistemática, fue quebrando la conciencia colectiva y el interés por lo nacional, impidiendo la formulación de nuevas estrategias de desarrollo cultural.
En ese sentido, la gestión emprendida desde el Viceministerio de Cultura y el CONAC apunta a un replanteo de los abordajes con que normalmente se ha analizado el Desarrollo Cultural venezolano. Hay demasiados vacíos a los que ellos no contestan, y surgen numerosas interrogantes sin respuestas claras. Urgen, en consecuencia, análisis rigurosos que propicien alternativas de acción efectivamente imaginativas con una visión de transformación a mediano y largo plazo, con miras a la construcción de un proceso de ciudadanía cultural.
En este sentido, la problemática cultural interpela a los actores sociales, económicos y políticos inmiscuidos en el desarrollo del país, al planteamiento de diferentes direcciones que vayan más allá de una simple democratización. Las perspectivas actuales, reclaman discutir las bases culturales de la sociedad venezolana, para alcanzar otro estilo, otro modelo de desarrollo, enmarcado en el paradigma de una Democracia Cultural Plural, Sustantiva, Integral, y Participativa.
La sensibilización política hacia la necesidad de una democracia integral de la sociedad, hace pensar que en los próximos años la participación de lo cultural como protagonista social y económico, así como el diseño de políticas públicas en materia cultural, en sintonía con las necesidades de la población, serán las tareas primordiales para la construcción del nuevo Estado. Al respecto, la misión del ViceMinisterio de Cultura y del CONAC, consiste en activar las energías creativas humanas individuales y colectivas en su sentido más amplio, con el fin de:

1. Democratizar el tejido cultural del país.
2. Modificar la estructura de producción, circulación y consumo cultural.
3. Establecer un modelo de gestión de la oferta de bienes y servicios culturales de consumo colectivo que permita la optimización, tanto del acceso como del uso, de la oferta existente y, su articulación económica con los nuevos procesos de recuperación nacional.
4. Articular los Institutos Autónomos y Fundaciones de Estado a los procesos regionales y municipales de Desarrollo Cultural.
5. Animar la Regionalización, descentralización y desconcentración de la acción cultural.
6. Reordenar la Administración Pública Cultural.
7. Diseñar Políticas Culturales ajustadas a los Planes Nacionales y Regionales de Desarrollo.
8. Fomentar la organización de las Redes Sociales y Culturales.
9. Insertar al CONAC dentro del proceso de modernización y cambio.
10. Impulsar el desarrollo y conceptualización de una nueva Legislación Cultural.
11. Estimular la Participación privada en el desarrollo cultural.
12. Desarrollar procesos permanentes de control de gestión, evaluaciones cualitativas programáticas e institucionales para la asignación de recursos.

Estos son algunos de los retos que estamos asumiendo. Se trata de plantear ¿cuál sujeto histórico será el objeto de la política cultural futura en el país?, lanzando hipótesis nuevas, permitiendo cuestionamientos totales, compensando lagunas. Por supuesto, también debemos encontrar puntos de anclaje, de articulación, sobre los que se puedan construir políticas destinadas tanto al colectivo, como a los propios responsables de la gestión.
En este sentido, la visión actual que estamos construyendo apunta hacia la comprensión de la cultura como una parte central del capital social. De hecho, se evidencia que los países que han sabido apoyarse en ella y potenciarla, han generado a partir de la misma, modelos organizacionales inéditos, conocimientos nuevos, redes de cooperación interna, creación de fuentes directas de empleo y numerosas industrias, entre otros beneficios. Todo ello, se ha traducido en un enriquecimiento de estas sociedades, mejorando su calidad de país y su competitividad. Frente a la agenda de problemas sociales que presenta Venezuela, la cultura recobra un papel trascendente, viene a ser un aliado estratégico para la refundación del país.
De igual modo, la definición de prioridades en la Agenda Pública Nacional, supone la reintegración del tema de la ciudadanía cultural en su plenitud como punto a tratar en la política pública.
A éste ideal se debe la nueva gestión cultural emprendida por el Viceministerio de cultura, es decir, reconsiderar en sus propósitos y ampliar en sus contenidos el vínculo entre la sociedad y sus prioridades culturales. Esto nos obliga a definir una agenda, en la que subyace, como un objetivo primordial, el tema de la Descentralización Cultural y su efecto positivo en una nueva concepción del desarrollo.
De manera que, nuevos enfoques de comparación deberán buscarse en la formulación de un Plan Nacional para el sector, con la finalidad de mejorar la capacidad comprensiva de los procesos, prácticas y sistemas vinculados a la cultura, en cualquiera de sus dimensiones o aspectos. Así mismo, la construcción de este esfuerzo deseable está muy relacionado a los problemas conceptuales y de tipo metodológicos por encontrar nuestro propio camino, lo cual requiere, de innovaciones, ya sean de ruptura o de adaptación.

Esto implica en el plano cultural, varios asuntos claves:

· El reconocimiento a la unidad compleja y contradictoria del proceso de desarrollo de la cultura en cualquiera de sus dimensiones o aspectos.
· La legitimación de la cultura como responsabilidad y asunto público del Estado.
· La necesidad de operacionalizar la interacción dinámica de lo cultural con las restantes dimensiones constitutivas de lo real social.
· La legitimidad y valor social de las culturas, en sus aspectos positivos y liberadores.
· El pluralismo y la diversidad cultural.
· La construcción democrática de una ciudadanía pluralística.
· Políticas y acciones referidas al fortalecimiento de los procesos y las dinámicas culturales propias de las comunidades, grupos, sectores sociales, y coordenadas histórico-espaciales, con la finalidad de reforzar el carácter histórico y social de los sujetos sociales en su condición de auténticos creadores, portadores y transmisores de valores culturales.
· La modificación de las prioridades culturales -enmarcadas en una agenda de políticas públicas- en las relaciones Estado-Sociedad Civil, Estado-Sector Privado Empresarial y por supuesto, la dinamización de las prácticas culturales asociadas a un mayor aprecio por la participación, la valoración de la creatividad y la creación como imperativo.
· Y por último, la revisión de las capacidades institucionales acumuladas de los distintos actores que han estado vinculados a la cultura y su promoción.
Sobre este particular, no basta entonces, contar con mecanismos políticos-administrativos para garantizar una gestión eficaz-eficiente en términos del desarrollo cultural Venezolano. Es imperativo tener una percepción del presente: ¿en dónde estamos? y al igual que una percepción del futuro probable: ¿para dónde vamos? y así de esta forma poder enfrentar el diseño y la construcción de un futuro cultural deseable: ¿hacia dónde queremos ir? y sus respectivas estrategias de desarrollo: ¿hacia dónde podemos ir?. La disponibilidad de estas observaciones nos permitirán, por tanto, esbozar una guía estratégica en la definición de objetivos a mediano y largo plazo así como también la elaboración de políticas culturales innovadoras basadas en los problemas del desarrollo y los posibles comportamientos futuros, posibles y/o deseables.

Al respecto, estas son algunas de las orientaciones políticas prioritarias de la nueva gestión cultural:

1. Educación y Cultura.
Se propone desarrollar en el Sistema Educativo, a través de la acción cultural, esquemas más integrales y complejos de percepción de la realidad.
2. Economía, Cultura y Empleo.
Determinar las acciones estratégicas importantes para que todos los ciudadanos y empresas puedan participar en el desarrollo de las Industrias Culturales, la Artesanía, el Turismo y construcción de nuevas edificaciones culturales y, así aprovechar las oportunidades que éstas ofrecen como factores claves de la economía nacional.
3. Conservación y Creación de Infraestructura Cultural.
Para ayudar a saldar la deuda social y cultural acumulada durante tanto tiempo, esta orientación política se propone realizar una acción integrada que involucra, por una parte un diagnóstico, minucioso y completo, a escala regional y local, de las condiciones culturales, educacionales y físicas existentes; y por la otra, como consecuencia, la construcción, a corto y mediano plazo, en todos los ámbitos populares nacionales, de unas edificaciones, que representan una inversión moderada manteniendo, a su vez, la más alta calidad posible en imagen arquitectónica y en respuesta funcional y ambiental.
4. Preservación, Revitalización y Valoración del Patrimonio.
Esta orientación tiene por misión garantizar las medidas legislativas, técnicas y financieras que posibilitan el rescate, la protección y la socialización del patrimonio histórico y cultural de la nación, vinculado al servicio y a la vida de las comunidades, como organización de los valores que constituyen el acervo de la experiencia colectiva.
5. Regionalización y Descentralización Cultural
Desplegar una política cultural concertada con el sector público y privado y, la comunidad cultural en su sentido más amplio, que tenga como propósito central implementar en todo el territorio venezolano el Sistema Nacional de Cultura, el cual es el conjunto de políticas con sus correspondientes recursos, las estructuras y entes que definen la acción del sector en todo el Territorio Nacional, con miras al diseño del Plan Nacional de Cultura.
6. Cultura y Procesos de Participación Comunitaria.
Estimular procesos conscientes de responsabilidad, de organización y de participación en los asuntos que conciernen y afectan a las comunidades, con la finalidad de propiciar el papel protagónico de éstas en la toma de decisiones.

Ya para concluir, los retos de este siglo que recién se inicia, exigen para Venezuela la impostergable necesidad de profundizar en las transformaciones de su urdimbre cultural, asumiéndola desde la perspectiva política del desarrollo nacional, a partir de nuevas teorizaciones y enfoques. El momento político y social que vive Venezuela, le exige al factor cultural modelar la gran pieza de creación colectiva, superando los modelos anacrónicos de desarrollo con creatividad, conocimiento, innovación, y esencialmente con la pasión y la fuerza generativa que logra redimir y recomponer los cauces de una sociedad fragmentada.


PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 159
El transporte urbano en Venezuela: Estudio de
las políticas públicas y el nuevo rol del Estado
(1991-2000)
Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando
Universidad Simón Bolívar, Caracas-Venezuela. E-mail: rocana@usb.ve
PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005. pp. 159-182

Resumen
A partir de la descripción y evaluación de las políticas públicas de transporte urbano en Venezuela entre 1991 y 2000, pretendemos mostrar que a pesar de los “anuncios” novedosos e innovadores y de la incorporación, al discurso político y gerencial gubernamental, del concepto y agrupación temática de los planes, el comportamiento del Estado con respecto al transporte responde a las mismas prácticas anteriores. El ensayo está estructurado en torno a tres ideas principales: la primera describe la evolución del Estado en relación a la elaboración de políticas públicas; en la segunda se describen y analizan las políticas nacionales de transporte urbano entre 1991 y 2000; la tercera idea analiza las políticas públicas de transporte emanadas del gobierno central (su evolución, elaboración e implementación) y, su incidencia en el desenvolvimiento de las políticas del Estado contemporáneo. Por último presentamos nuestras conclusiones y la bibliografía utilizada.

En relación al tratamiento teórico y metodológico del problema se utilizó un enfoque principalmente histórico que combina elementos de la ciencia política y económica. Para la elaboración de este artículo se utilizaron los datos y análisis del trabajo de ascenso titulado Análisis y Evaluación del Programa Nacional de Transporte Urbano en Venezuela (1991-2000) de Rosa Virginia Ocaña.

Introducción

La falta de información sobre las rutas de los colectivos, las innumerables colas de gente, la espera y el tiempo perdido en movilizarse, el tráfico y congestión en las vías, el deterioro de la vialidad urbana, el mal mantenimiento y falta de limpieza de las unidades, el desgaste de los asientos, la sobrecarga de las unidades de transporte público durante los periodos pico, y, finalmente, la falta de coordinación en el servicio, dan cuenta de un importante problema de transporte en las principales ciudades venezolanas.

Esta problemática ha sido analizada y enfrentada por los distintos gobiernos a lo largo de los últimos 70 años, no obstante, se han incrementado las dificultades hasta llegar a considerarse como uno de los mayores problemas urbanos que se confronta en la actualidad.

El objetivo de este ensayo es describir y evaluar el proceso de elaboración e implementación de políticas públicas en Venezuela en el lapso comprendido entre 1991 y 20001, específicamente en el área de transporte urbano. Esto con la finalidad de demostrar que a pesar de los “anuncios” de políticas públicas novedosas y supuestamente innovadoras y, de la incorporación discursiva del concepto y agrupación temática de los planes por parte de los funcionarios gubernamentales. En la realidad, el comportamiento del Estado con respecto al transporte ha sido una continuidad de las prácticas anteriores.

En consecuencia, el ensayo está estructurado en torno a tres ideas principales:

La primera idea, desde una perspectiva socio-histórica, describe la evolución del Estado en Venezuela en relación a la elaboración de políticas públicas. En la segunda se describen y analizan las políticas públicas nacionales en el área de transporte urbano entre los años de 1991 y 2000. Es decir, se intenta monitorear las distintas acciones públicas, dirigidas hacia la elaboración de balances en términos de costo-beneficio, costo-logro, así como la evaluación de la conveniencia de las actividades emprendidas
con miras a establecer formas de mejorar la eficacia de la entrega o la ejecución, que permitan proponer mejoras, correctivos y aportes, o reflexiones que conlleven a esas propuestas. Por último se analizan las políticas públicas (su evolución, elaboración e implementación) emanadas de la administración central, centrados en el caso particular del transporte urbano en Venezuela y, su incidencia en el desenvolvimiento de las Políticas del Estado contemporáneo.
Hay que advertir que en este artículo no pretendemos evaluar las distintas políticas del área de transporte como tal. Lo que buscamos es comprender sí estas políticas públicas forman parte de un proceso de concertación, planificación y elaboración compartido con el resto de las políticas del Estado. Al mismo tiempo se intenta explicar cómo las políticas públicas en el área de transporte urbano han implicado, en lo que a la obligación de Estado se refiere, una continuidad de prácticas aplicadas por los distintos

Gobiernos de la etapa democrática.

Otra observación se refiere al tratamiento teórico y metodológico del problema: para el desarrollo de la primera idea se utilizó un enfoque principalmente histórico además se incorporaron elementos conceptuales propios de la ciencia política a fin de explicar y analizar el comportamiento del Estado venezolano en la elaboración, implantación y seguimiento de las políticas públicas en el país.

En la segunda parte, el acercamiento es desde la problemática del transporte urbano, en este sentido, el énfasis está en averiguar cómo se planifican y utilizan los recursos estatales a la hora de elaborar-implementar pero sobre todo mantener la continuidad de las políticas estatales en esa materia.

Una última aclaratoria, que vale la pena resaltar, es que para la elaboración de este artículo se utilizaron los datos y análisis desarrollados en el trabajo de ascenso titulado Análisis y Evaluación del Programa Nacional de Transporte Urbano en Venezuela

La evolución del Estado en Venezuela en relación a la elaboración de políticas públicas

En Venezuela durante los últimos veinticinco años, sobretodo, después del “viernes negro4” de 1983 y de los sucesos que se conocen como el “Sacudón o Caracazo” en 1989, se ha discutido mucho sobre la necesidad de transformar el Estado; puesto que éste ha manifestado poca capacidad institucional para manejar el sistema político en momentos de crisis económica; puesto que el modelo rentista, populista y clientelar adoptado a partir de 1959, es vulnerable cuando no tiene capacidad fiscal para satisfacer las demandas, a través de los subsidios y el gasto público. Además, las distintas resoluciones gubernamentales, que se tomaron para enfrentar las dificultades financieras y comerciales, fueron percibidas por la masa votante como ineficiencia o desvío de los dineros del Estado por la corrupción, así se perdió la credibilidad en el gobierno, en los partidos políticos, en las instituciones del Estado (Báez 1981, Welsch 1992, Romero 1994, Bisbal 1997) y finalmente en el propio sistema político democrático. En efecto, fue a partir de la aplicación de las medidas de ajuste estructural de la economía durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989- 1992) cuando se adoptó como ideología, doctrinas basada en las virtudes del mercado y la propiedad privada, que se manifestaron “como en el resto de los países latinoamericanos” en mayores desigualdades, decrecimiento económico y problemas sociales y culturales (Przeworski 1995). Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 163 [En Venezuela] Aparte de la devaluación de la moneda, fueron pocos los intentos de definir políticas coherentes en respuesta a la crisis, y la mayor parte de la década de los ochenta transcurrió con gobiernos sin rumbo cuya ineficacia y corrupción no sólo impidió definir políticas ante una crisis económica que se profundizaba, sino que además contribuyeron a corroer la legitimidad del sistema político democrático que se había instaurado en el país en el año 1958 (Lander 1993, 10).
Como se desprende de la cita anterior, la grave problemática económica y político-institucional se profundizó, puesto que puso en evidencia por un lado, el incremento de las desigualdades, mayor desempleo y pérdida del poder adquisitivo; y por el otro, la ineficiencia e ineficacia del Estado para resolver los problemas y la falta de voluntad política de los partidos y dirigencia para conducir el cambio. De hecho, algunas de las pocas medidas que se tomaron para hacer frente a la grave crisis político-institucional por la que se atravesaba favorecieron la descentralización política, iniciada en los años ochenta por decreto presidencial con la creación de la Comisión de Reforma del Estado (COPRE), con la aprobación el 1989 de las Leyes Orgánicas de Descentralización, Electoral y del Régimen Municipal. No obstante, estos esfuerzos, las dificultades económicas habían generado una pérdida de confianza en el sistema político por parte de la población, que cuestionó el rol de los partidos e instituciones políticas, y percibió que el fracaso de la democracia estaba en la ineficiencia para distribuir la riqueza y en la corrupción.
En efecto, en 1992 en medio de una crisis político institucional sin precedentes, se producen dos intentos de golpe de Estado por parte de algunos miembros de las Fuerzas Armadas, que pretendieron a través de la instauración de un gobierno de facto, hacerse del poder para superar los problemas que atravesaba el país.
Los argumentos que ambos grupos golpistas manejaron, fueron: la pérdida de credibilidad del sistema de partidos, malestar social por causa de las medidas adoptadas durante el período 1989-1992, tales como el aumento del pasaje, incremento en los precios de los productos alimenticios y servicios básicos, la corrupción tanto en el sector público como en el privado, la injusticia, la inseguridad, la pérdida de poder adquisitivo de El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182 164 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 las clases medias que repercutió en la baja de los niveles de vida6; factores que han trascendido a las Fuerzas Armadas y las habían fracturado. De esta forma, habían surgido grupos ideológicos dentro del sector castrense que se aliaron a civiles, para plantearse una salida por la vía del “cuartelazo”, utilizando métodos que se creían superados como forma de hacer política en Venezuela.

Como todos recuerdan, los principales líderes militares de las insurrecciones fueron Finalmente, en las elecciones de 1998 resultó triunfador Hugo Chávez Frías, una vez en el poder cumplió con el llamado a la Asamblea Nacional Constituyente y posteriormente se produjo lo que conocemos, los venezolanos, como “el proceso de relegitimación de los poderes” una vez sancionada la nueva Constitución. A pesar de las promesas de cambio ofrecidas, la aprobación de la nueva Carta Magna y los intentos de reforma gubernamentales. Estos no han logrado ofrecer una atención, al público en general, que se traduzca en una mayor eficiencia y efectividad de las labores que debe prestar la administración gubernamental el beneficio de la mayoría de la población.

Las políticas públicas en transporte urbano de 1991-2000

El transporte urbano, considerado como servicio e infraestructura, es objeto de políticas públicas, por lo que el Estado le asigna importantes sumas de dinero de forma directa e indirecta. Revisar las implicaciones que han tenido esas inversiones y gastos sobre el sistema de transporte urbano, se vislumbra pertinente y necesario. Un elemento importante dentro del transporte urbano es la forma en la cual se ha desarrollado, estrechamente vinculada a la manera en que las ciudades crecen y los cambios en ellas se suceden.
Las ciudades venezolanas presentan, en general, una situación de crecimiento sin control y sin responder a ningún tipo de planificación. Un buen ejemplo es Caracas, en la cual se estima que el 50% de la población habita en zonas de crecimiento no controlado (70% en el caso del Municipio Libertador), donde existen sistemas “informales” de transporte colectivo, una vialidad no jerarquizada y en muy mal estado, y poca intervención de las autoridades. De manera general, es posible señalar que el transporte urbano en las ciudades venezolanas se caracteriza por presentar sus tres subsistemas (infraestructura, transporte público y circulación) desarticulados. Aunado a la carencia de planificación urbana o la “planificación” posterior al crecimiento urbano que ocurre de forma desordenada y sin obedecer a criterios armónicos de desarrollo, que conlleven a relaciones equilibradas entre los diferentes espacios. En este sentido, se puede hablar de una ausencia de integración entre el uso del suelo y la planificación del
transporte8. En este orden de ideas, es importante recordar que el transporte de personas asegura principalmente la movilización de los trabajadores desde su lugar de residencia a los sitios de empleo, lo cual es masivo y condiciona gran parte de la actividad y la economía urbana. De esta manera, el transporte no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para mejorar las condiciones de vida en la ciudad. Así, el objetivo de una política de transporte no sería simplemente movilizar a los usuarios, sino aumentar, de manera global, el bienestar de los habitantes y la productividad urbana.

Sin embargo, y a pesar de su importancia, no fue sino hasta 1989 cuando por primera vez, en Venezuela, se diseñó e implantó una política expresa de transporte público (en general) por parte del gobierno central y en 1991 cuando ésta se tradujo en una política de transporte urbano (específicamente) por parte del gobierno central; no sin antes acometer acciones diversas y diferentes, como la subvención para la operación de empresas privadas de transporte público, el establecimiento de empresas públicas que sirvieran de “modelo” para las privadas, el subsidio a la compra de vehículos de transporte colectivo o piezas de repuestos, entre otras. La primera se llamó Política Integral de Transporte y la segunda, Política Integral de Transporte Urbano.

Paralelamente, los gobiernos locales asumieron su competencia en transporte urbano con mayor o menor intensidad, en función de los recursos existentes, de la claridad de las autoridades en ejercicio y de la calidad de las relaciones (coordinaciones o concurrencias de competencias en las diferentes áreas) con el gobierno central, de las demandas de los operadores o del nivel de reclamo de los usuarios. Anteriormente, las medidas de política que afectaban el transporte urbano provenían de políticas públicas en materia de empleo, de energía, de industria y de redistribución de los ingresos petroleros.
Tanto la política integral de transporte como la primera política nacional de transporte urbano fueron diseñadas durante el segundo mandato presidencial de Carlos Andrés Pérez (1989–1993). Este gobierno fue conocido por el establecimiento de una política neoliberal, que no sólo abarcó el ámbito económico, sino también el organizacional y el de los servicios urbanos. Durante ese gobierno fueron designados varios ministros conocidos por su formación y experiencia en el mundo de la gerencia privada. El Ministerio de Transporte y Comunicaciones fue uno de ellos, con los nombramientos de Roberto Smith y Fernando Martínez Mottola. El primero, matemático y el segundo ingeniero (quien formó parte del grupo que participó en la privatización de la empresa de teléfonos –CANTV), con postgrados en gerencia. Durante la administración de Smith, se diseñaron ambas políticas, así como también se desarrolló el llamado “algoritmo” del transporte, metodología para calcular costos de operación del servicio.

Durante la administración de Martínez Móttola se creó el Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR) en 19919.

La Política Integral fue diseñada por el Consejo Venezolano de Transporte en 1989, como respuesta al creciente deterioro del servicio público. Los lineamientos planteados tenían como fin …garantizarle al país un sistema de transporte urbano e interurbano eficiente, de buena calidad, en crecimiento y diversificación continua, y a un costo que genere los mayores beneficios a los usuarios y a los operadores (MTC, 1990). La Política Integral de Transporte Público tuvo su base sobre cuatro planes dirigidos a cada uno de los factores que determinan la operabilidad y viabilidad de los sistemas de transporte: sistema dinámico de tarifas, plan de subsidio social al transporte, plan de reducción de costos operativos y reforma institucional del transporte.

Esta política integral se enmarcó dentro de los lineamientos generales del VIII Plan de la Nación, partiendo del principio que: devuelve la eficiencia y competitividad a un sector tradicionalmente rentable pero largamente intervenido, protege a los grupos mas desasistidos a través de una asistencia directa a cada usuario y abre al público los beneficios de un servicio que crecerá y se diversificará, tanto en capacidad como en calidad y seguridad (MTC, 1990). Recordemos, a pesar de que esta política perseguía “reorientar el transporte público hacia su recuperación definitiva y modernización permanente” (MTC, 1990), sólo fue parcialmente implementada y de manera exclusiva en el transporte interurbano. Además se circunscribió a la aplicación de tarifas diferenciales, según la calidad del servicio (para la cual existía una demanda latente) y la modificación de la política arancelaria para la importación de autobuses (la cual fue fácil de aplicar dada la inexistencia de empresas productoras de autobuses para servicio interurbano en el país). En este sentido, el transporte urbano no llegó a ser objeto de esta política, aunque formó parte de lo enunciado en los documentos y discursos originales. Con relación al transporte interurbano tampoco se tomaron acciones públicas en materia de subsidio social, reducción de costos operativos o reforma institucional. El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182 168 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005
Vale la pena acotar que la política nacional de transporte urbano fue presentada mediante un documento emanado del Ministerio de Transporte y Comunicaciones en 1991, atendiendo al “deterioro acumulado de los sistemas de transporte urbano, y conciente del nuevo papel que le corresponde asumir en el sector dentro del proceso de descentralización administrativa” (MTC, 1991). En este documento se plantea, entre otras cosas, que: este conjunto de políticas coherentes integrales, estables y definitivas
sentará las bases para el mejoramiento gradual y permanente del transporte urbano, no solamente de los servicios que requiere con urgencia el país, sino también de la operación de la infraestructura vial en general (MTC, 1991).

En general, la política nacional de transporte urbano proponía cuatro grandes lineamientos: municipalización de transporte urbano, asistencia financiera del Estado, creación de infraestructura de apoyo y modernización gerencial del transporte. Es así como el primer lineamiento partía del principio de que el transporte urbano responde a las realidades específicas de cada ciudad, por lo que al colocar las decisiones en los actores locales, se puede mejorar sustancialmente la calidad del servicio prestado. En este sentido, los municipios debían asumir en forma inmediata, permanente y prioritaria su obligación indelegable de garantizar a la colectividad “según lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM) de 1989” un transporte decente. Igualmente, debía crear una estructura organizativa definida técnicamente y dotada de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el ejercicio de sus competencias, promoviendo operadores adecuados a los requerimientos y coordinación modal (MTC, 1991).El segundo lineamiento, de asistencia financiera del Estado, se basaba en la premisa que todos los sistemas de transporte urbano que funcionaban satisfactoriamente poseían fuentes de financiamiento tanto contributivas (tarifas de transporte público, peajes urbanos) como fiscales (impuestos a la gasolina, impuestos a los empleadores, porcentajes de impuestos municipales y/o nacionales), ya que las tarifas de transporte público están relacionadas con los costos de operación y con criterios de equilibrio financiero de los operadores. En él se planteaba que el Estado debía Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 169 instrumentar políticas de financiamiento integral y dinámico, capaces de generar soluciones técnicas y operativas económicamente viables. Asimismo, la creación de infraestructura de apoyo al transporte urbano, tercero de los lineamientos, se basaba en la necesidad de complementar los vehículos modernos con vialidad bien operada. Planteaban, a corto plazo, el respaldo del gobierno nacional a las alcaldías para que ejecutaran mejoras físicas para el tránsito y la infraestructura de apoyo, con especial énfasis en la prioridad del transporte público. A largo plazo, se promovería el desarrollo de estudios y proyectos con miras a aumentar la eficiencia en la administración vial y la capacidad de transporte masivo, además de mejorar la estructura de las redes viales urbanas.

Por último, la modernización institucional partía de la necesidad de crear organizaciones sólidas de transporte urbano, que permitieran superar la anarquía del servicio, la organización individual y las operadoras públicas ineficientes. En este sentido, correspondería a los municipios definir: el papel que deben prestar los servicios de transporte público en cada ciudad del país, en base a consideraciones técnicas, de complementariedad, eficiencia y eficacia en el nivel de servicio, las demandas y la economía, dentro del contexto de las condiciones peculiares de cada área urbana en particular, para lo cual formularán planes y proyectos que gradualmente mejoren las condiciones actuales y tiendan a la creación de sistemas locales de transporte urbano integrados (MTC, 1991). Mientras tanto, el Estado propiciaría y estimularía: la conformación de entes operadores privados o mixtos, que obedecerían a criterios modernos de administración y altos niveles de servicio, atendiendo a criterios sociales, de competitividad, de apertura de mercados, descentralización administrativa y crecimiento económico (MTC, 1991). Entonces, los objetivos de la política nacional de transporte urbano serían: eficiencia económica, cobertura de costos, justicia social, conveniencia administrativa y coordinación modal. En este contexto, el programa estaría “inscrito en el proceso de descentralización administrativa y en el pleno reconocimiento de las competencias municipales en lo que se refiere el transporte y tránsito urbano”... mediante... “la asistencia técnica y financiera del FONTUR”... a los órganos locales (MTC, 1991). El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182 170 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005

Por su parte, el Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU) comprendía tres subprogramas: fortalecimiento institucional, mejoras físicas a la infraestructura y renovación de flota de transporte público. El objetivo del primero de los subprogramas sería el siguiente: [El] fortalecimiento de los órganos locales gubernamentales y no gubernamentales responsables del transporte urbano, especialmente mediante la asistencia técnica, capacitación y equipamiento de las oficinas municipales de transporte y tránsito y los comandos municipales de vigilancia de tránsito. Incluye también la elaboración de estudios de política y de planificación del transporte público, operación, administración del tránsito, factibilidad e ingeniería de soluciones al transporte y al tránsito urbanos (MTC, 1991).

Así, el fortalecimiento institucional se planteó en relación directa con los lineamientos de municipalización del transporte y de modernización gerencial, con la premisa que los municipios serían los principales responsables del transporte urbano, y con la convicción que se debía crear una estructura organizativa definida técnicamente y dotada de recursos humanos, materiales y financieros para el ejercicio de sus competencias, promoviendo operadores adecuados a los requerimientos y coordinación modal.
Por su parte, el área correspondiente a las mejoras físicas a la infraestructura se ocuparía del financiamiento de acciones en las municipalidades para mejoras al tránsito y la circulación... Incluye obras de semaforización, control de estacionamientos, cambios en
la circulación vial, demarcación, señalamiento, construcción de paradas de transporte público, terminales, refugios y bahías para autobuses, aceras, pasarelas, zonas y calles peatonales, mejoras a la geometría vial, ensanche de vías, canalización de cruces, repavimentación y construcción de tramos limitados de nueva vialidad, con prioridad en aquellas vías más utilizadas por el transporte público (MTC, 1991). Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 171 En tal sentido, este subprograma se concatena con el lineamiento de creación de infraestructura de apoyo y, de cierta manera, con la modernización del transporte, ya que al invertir recursos en mejorar la infraestructura de transporte, a través de la modernización a la infraestructura, se estaría respondiendo a lo planteado en la PNTU, referido a la «creación de infraestructura de apoyo» así como a la «modernización».Por último, la renovación de flota contemplaba otorgar financiamiento a transportistas para la adquisición nuevos vehículos de transporte colectivo, así como la repotenciación de aquellos que se encontraban en servicio, los cuales serían “cancelados por los beneficiarios con años de servicio según el plazo del crédito” (MTC, 1991). De esta forma, este subprograma atendería al lineamiento de Asistencia financiera del Estado y apoyaría además, la modernización del transporte. Cada uno de estos subprogramas fue implantado a través de diversas acciones durante el período de estudio. Es así como, el fortalecimiento institucional implicó el desarrollo de cursos de capacitación para conductores y técnicos del transporte, la realización de seminarios, asistencia técnica a oficinas municipales de transporte, apoyo para la adquisición de mobiliario y equipos de oficinas (computadoras, impresoras, fax, fotocopiadoras, etc.), y la ejecución de estudios y proyectos de transporte y tránsito. Estas acciones se concibieron como elementos que permitían crear plataforma de soporte a la municipalización y ayuda para el logro de la modernización gerencial. Con relación a las mejoras a la infraestructura, básicamente, implicó la contratación de proyectos de ingeniería de detalle, y la realización de obras (mantenimiento vial, demarcación, señalización, construcción de paradas, implantación de semáforos, construcción de pequeños terminales, etc.), incluyendo la inspección. Estas intervenciones creaban o mejoraban la infraestructura de transporte público. El programa de renovación de flota se circunscribió a la adquisición de vehículos autobuses, minibuses y rústicos. Finalmente, en el documento que recoge la política se planteó de forma expresa que se privilegiarían los autobuses (por sus virtudes como medio de transporte colectivo, comparado con el minibús) y los rústicos (por servir las zonas donde vive la población menos favorecida económicamente).Este anunciado, no viene sino a reforzar la práctica, que históricamente El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182 172 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 se ha asumido en Venezuela, de financiar (léase subsidiar) la adquisición de vehículos de transporte público para evitar o frenar los aumentos de las tarifas. Asimismo, se reitera que la modernización del transporte involucra necesariamente la compra de vehículos nuevos. Además de las premisas explicadas anteriormente, dentro de las acciones en pro de la modernización del servicio, se manejó la tesis de apoyar la creación y desarrollo de empresas de transporte bajo la figura legal de derecho privado de compañías anónimas. En este sentido, se dio por hecho que al obligar a los transportistas a presentar entre los recaudos para obtener créditos para la adquisición de vehículos nuevos (bajo el subprograma de renovación de flota) la documentación de una compañía anónima, se modificaría no sólo la razón social de la operadora, sino también su forma de funcionamiento, trayendo como consecuencia la sustitución de las asociaciones civiles y cooperativas por dichas compañías y la modernización.

En este orden de ideas y como respuesta a los lineamientos planteados, se creó la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR) como organismo adscrito al Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Entre los motivos de su creación destacan los problemas de capacidad vial, deficiencias institucionales y legales, limitada disponibilidad financiera, débil integración entre planificación del transporte y uso de la tierra y deficientes servicios de transporte colectivo. Efectivamente, el FONTUR puso en marcha los subprogramas de fortalecimiento institucional (FI), de mejoras físicas a la infraestructura (MI) y de renovación de flota de transporte público (RF), a través de los cuales se emprendieron una serie de acciones.

En el caso de fortalecimiento institucional, se emprendió la capacitación (de transportistas y técnicos de alcaldías y de FONTUR), la realización de seminarios, la dotación de oficinas locales de transporte, contratación de estudios y proyectos y la asistencia técnica (asesoría de consultores nacionales e internacionales para las oficinas locales de transporte y del propio organismo patrocinante).

Las acciones más importantes en materia de infraestructura, se refieren a la ejecución de obras o servicios en los municipios beneficiados y la inspección de éstos (construcción de paradas de transporte público, señalización de la vialidad, instalación de semáforos, bacheo de vías, Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 173 demarcación de las vías, construcción de terminales, construcción de ciclo vías, etc.).

Las actividades relacionadas con la flota se concentraron en la adquisición de vehículos nuevos de tipo rústicos, minibuses y autobuses urbanos. Sin embargo, también implicó la renovación de autobuses de transporte urbano propiedad de la Compañía Anónima Metro de Caracas (metro buses).
Para llevar a cabo estas funciones, FONTUR contó con aportes anuales del Ejecutivo Nacional (fuente más importante) y con financiamiento externo de la banca multilateral “Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Corporación Andina de Fomento (CAF)”, además de recursos provenientes de convenios de cooperación internacional. Con relación a la fuente de los recursos externos, nos parece pertinente aclarar que además de representar un monto minoritario de los presupuestos
anuales de FONTUR, se han utilizado exclusivamente para los subprogramas de fortalecimiento institucional y mejoras a la infraestructura, puesto que son los subprogramas que cumplían con los lineamientos y política de los organismos multilaterales10. Asimismo, conviene señalar que estos organismos consideran que servicio de transporte público en las ciudades venezolanas presenta una situación adecuada en términos de calidad y precio, y que cualquier intervención en flota traería efectos perversos. Por lo tanto, el subprograma de flota ha funcionado exclusivamente con recursos internos. Llegado a este punto, es necesario señalar que los tres subprogramas que conforman el Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU) funcionaron bajo fuentes de financiamiento y reglas de “organización” diferentes. Recordemos, que para hacer uso de los recursos provenientes de la banca multilateral es indispensable cumplir con una serie de etapas establecidas por esos organismos, así como con formatos de presentación de documentos, y proyectos, etc.

Reconocemos, a pesar de las críticas que se le formulen a la implementación del PNTU, como uno de los beneficios más importantes el número de personas que se han formado en el área, el apoyo a la adquisición de mobiliario para las oficinas locales de transporte urbano, la ampliación de la flota, el incremento en el nivel de servicio del transporte público urbano (vía el ingreso de vehículos nuevos), las mejoras en la red vial urbana, las El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182 174 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 inversiones en estudios y el apoyo a la creación de policías viales, entre
otras.

Finalmente, consideramos que el Programa Nacional de Transporte Urbano presenta resultados negativos, los cuales se encuentran ejemplificados en un crecimiento visible en la burocracia a nivel del Estado central, que colide directamente con el principio de descentralización que estaba pensado apoyar. Por otra parte, el aumento de la flota de transporte público se ha traducido en saturación de ciertas rutas urbanas y desorden en las ciudades, con los costos sociales asociados. Una novedosa forma de hacer políticas públicas en transporte o más de lo anterior.

Uno de los primeros señalamientos es que las políticas públicas en el área de transporte urbano en Venezuela han estado y siguen estando en concordancia con la situación económica y política del país. No obstante, a partir del período 1991-2000 debemos reconocer una novedad en el diseño de la política nacional de transporte urbano, como una política expresa del área, a diferencia de las acciones emprendidas por gobiernos anteriores con relación a las políticas públicas; las cuales eran consecuencia de políticas económicas, sociales, de energía, entre otras . Aunque la política de transporte urbano se materializó, en el Programa Nacional de Transporte Urbano, una de sus debilidades consistió en que fue diseñada desde el gobierno central (al igual que otras políticas públicas), exclusivamente por técnicos adscritos a dicha administración, sin considerar los actores involucrados en el proceso (autoridades locales, usuarios y operadores) y, con un desconocimiento del problema real del transporte urbano en las principales ciudades del país11. En general, el Estado venezolano asumió integralmente los lineamientos, reglas y procedimientos exigidos por los organismos de la banca multilateral. Esto repercutió directamente en la política de transporte urbano, dado que para su diseño e implementación no se consideraron las particularidades del país y de cada ciudad con sus características propias en el sistema de transporte. Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 175
En efecto, a pesar de que la política se diseño como una política expresa del área de transporte, fueron pocas las novedades que se introdujeron en el diseño, conducción y seguimiento de la política de transporte urbano (1991-2000). Esta se expresó en la abundante utilización de los recursos del Estado; tal como se venía realizando durante el período de bonanza petrolera, sin realizar ningún tipo de evaluación de sus resultados.
De esta manera se continuó con la misma lógica gubernamental que se expresa en patrones similares a los utilizados por administraciones anteriores12. Sin incorporar ningún tipo de correctivos y sin realizar capitalización de las experiencias. El sentido de los correctivos se refiere a las acciones encaminados a incorporar cambios en acciones subsiguientes tomando en consideración los resultados de aplicaciones anteriores, previa evaluación. En tanto que la capitalización de las experiencias incluye las acciones de corrección incorporando los aprendizajes obtenidos en lugares, áreas y ámbitos diferenciados de otras políticas públicas estatales y locales.

Conclusiones

Durante el período 1991-2000, el comportamiento del Estado con respecto al transporte respondió a prácticas anteriores, a pesar de que por primera vez se diseñó una política expresa de transporte urbano, la cual anunciaba novedades e innovaciones en el área. En efecto, el diseño de la política se realizó desde el gobierno central, entre técnicos de ese nivel de gobierno, sin conocer el problema real de transporte urbano de las principales ciudades, sin considerar las percepciones de los actores del sistema, asumiendo las exigencias y procedimientos de los organismos de la banca multilateral y, finalmente, sin evaluar los resultados, aplicar correctivos y capitalizar la experiencia. En este sentido, es necesario recordar que el proceso de elaboración de políticas es tanto técnico como político. Más aún, el hecho de que un problema público pase a ser atendido por la sociedad o por los entes gubernamentales en un momento dado, es una acción política, entonces no puede responder a una lógica diferente de la que predomina en las instituciones gubernamentales (en cualquiera de sus instancias) y no responda a las necesidades de la sociedad y de aquellos involucrados en la prestación del servicio.

En consecuencia, la implantación de la política no presentó los resultados esperados, y el problema de transporte urbano en las ciudades venezolanas se mantiene. A pesar de que se contó con importantes recursos financieros, los objetivos para la cual fue concebida no se cumplieron, es decir: eficiencia económica, cobertura de costos, justicia social, conveniencia administrativa y coordinación modal. Asimismo, las medidas contempladas no fueron las apropiadas para atender los verdaderos problemas de transporte existentes en las ciudades. Hubo contradicciones entre las acciones propuestas y los principios de descentralización y municipalización establecidos en los lineamientos de la política, por lo que las acciones planteadas resultaron inadecuadas y no solucionaron los problemas de transporte urbano.

Como se sabe, en Venezuela, durante los noventa se instauró una política económica neoliberal, al igual que otros países latinoamericanos, que aunque ayudó a “controlar” la hiperinflación, produjo efectos negativos a nivel social, al incrementar la pobreza y el desempleo a nivel nacional, al aumentar la dependencia tecnológica y financiera del exterior, y al disminuir el crecimiento económico interno.

En este contexto, se elaboró el Programa Nacional de Transporte Urbano que a pesar de formar parte de una política liberal, respondió a la lógica y a procedimientos del Estado interventor. Sus resultados prácticos, en este sentido, no son incoherentes con el desarrollo del Estado en Venezuela, puesto que, hubo avances y retrocesos en la aplicación del programa liberal en el país. Aunado a la persistencia de rasgos y prácticas de gobiernos anteriores que se caracterizaban por ser paternalistas y populistas y, por lo tanto, con una fuerte tendencia al intervencionismo. Recordemos que durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1992) se implantaron una serie de políticas conocidas como el “paquete” que reflejaban las medidas contempladas en el Consenso de Washington. Estas medidas implicaban el desmontaje del estado interventor y su transformación por uno que respondiera a la lógica liberal; es decir, se debía disminuir el tamaño de la burocracia estatal y por lo tanto del aparato Estado y también acometer una serie de privatizaciones sobretodo de las industrias básicas y del sector de los servicios.
.
No obstante, se produjo un aumento de los precios de la gasolina que repercutieron en el aumento de las tarifas del transporte urbano, como consecuencia, se produjeron una serie de protestas populares en las principales ciudades del país. Estos hechos, relacionados con la problemática del transporte urbano, tuvieron como consecuencia la creación del Consejo Venezolano del Transporte y el posterior diseño de una política expresa de transporte urbano; política de corte populista, que implicó la implementación de subsidios y la intervención del Estado lo que perpetúo el modelo que se pretendía superar.

Notas

1 Por políticas públicas entendemos un conjunto de acciones que toma alguna instancia gubernamental (local, regional o nacional) dirigidas a la resolución de situaciones que son percibidas como poco satisfactorias por la comunidad o por el ente que toma la medida, así como a mantener la calidad de vida de la población. El campo de acción de las políticas públicas comprende todos aquellos sectores de la vida local, regional o nacional que pertenecen al ámbito de lo público y que pueden ser influenciados a través de la acción gubernamental, es decir: salud, educación, cultura, economía, transporte, vialidad, finanzas, relaciones internacionales, etc. Estas acciones tienen como referencia el marco legal existente y contemplan varios aspectos que pudieran no ser explícitos como los técnicos, políticos y de asignación de recursos, entre otros.

2 Como en todos los sistemas de transporte urbano, en Venezuela se presentan distintos actores: los usuarios, los operadores y las autoridades. Los usuarios, conforman la demanda; los operadores, representan la oferta y, las autoridades de tutela, son las encargadas de la definición de políticas, planificación, gestión y ejecución de la política así como del control y fiscalización del servicio. Cada uno de los actores del sistema de transporte urbano juega un papel determinante e interactúa en el funcionamiento del sistema. Los intereses de cada uno son a veces contradictorios y es necesario lograr un cierto equilibrio entre ellos para el mejor funcionamiento del sistema de transporte urbano. A pesar de la importancia de cada unos de estos actores, en este ensayo, haremos referencia únicamente a las autoridades de tutela.
El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182
178 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005

3 Por concertación entendemos la identificación y agregación de las demandas ciudadanas, de los actores políticos y la incorporación de planes de las distintas instancias de la administración pública.

4 Se conoce como “viernes negro” el 18 de febrero de 1983, porque hasta ese día se cotizó el dólar a 4,30 bolívares. En esos días, se estableció un tipo de cambio preferencial que sólo protegía ciertos sectores y el Banco Central pasó a controlar la venta y compra de divisas. Con este decreto se trató de manejar la crisis económica que se produjo como consecuencia de dos factores fundamentales: vencimiento de los lapsos para el pago de la deuda externa y la crisis de los precios del petróleo. De esta forma, la bonanza fiscal que financiaba el modelo político-social y neutralizaba los conflictos comenzaba a declinar y con el tiempo esta crisis se profundizaría.

5 Los días 27 y 28 de febrero de 1989 estallaron en las principales ciudades de Venezuela una serie de protestas populares, a raíz del alza de los pasajes en el transporte colectivo, hubo saqueos y destrozos en distintas zonas comerciales. Estos hechos provocaron una situación de anomia y anarquía, pues la violencia se convirtió en el mecanismo de expresión popular, lo cual ameritó la suspensión de las garantías constitucionales y la militarización del país. Hubo gran cantidad de muertos, heridos y desaparecidos que fueron enterrados en fosas comunes y hasta la fecha no se conoce el número exacta de las cifras. Para una visión completa de estos sucesos recomendamos ver: García, 1991, 51-59.

6 La forma de enfrentar y superar la mayoría de estos problemas, en un sistema democrático, es precisamente por medio de la elaboración, planificación y ejecución de políticas públicas efectivas y eficientes por parte de las distintas instancias de poder.

7 Se entiende por sistema de transporte urbano la conjunción de tres grandes subsistemas: transporte público, tránsito e infraestructura (vial y de transporte), pertenecientes a cualquier ámbito urbano. El transporte público comprende la prestación del servicio, la infraestructura (vías), equipos complementarios m(vehículos, torniquetes), organizaciones operadoras (empresas, asociaciones civiles, cooperativas), autoridades de tutela (Ministerios, Alcaldías), usuarios (organizados o no) y las relaciones entre ellos y el marco legal. El tránsito involucra la operación del tránsito urbano y las vías, los sentidos de circulación, los equipos (semáforos), el cuerpo de vigilancia y las leyes vigentes. Lo vial se refiere a la construcción y mantenimiento de la infraestructura de transporte, es decir, las vías (pavimento), las paradas de transporte colectivo, la señalización y demarcación.
Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 179

8 Para el lector interesado en la temática de la jerarquización vial recomendamos la lectura de Tobías Arteaga (1980), Arteaga (1982), Marcano (1978), Marcano (1986), Maurel (1987), Post Buckley (2001)), entre otros.

9 La Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), es una institución pública adscrita originalmente al MTC creada el 5 de septiembre de 1991, mediante Decreto 1.827 de la Presidencia de la República. FONTUR tiene por objeto la promoción, fomento y apoyo de programas y proyectos de transporte urbano, en correspondencia con las estrategias establecidas por el Ejecutivo Nacional, con el fin de contribuir a mejorar los niveles de vida de la población urbana, especialmente de los grupos de bajos recursos económicos.

10 El BID y el BM expresan abiertamente en sus diferentes documentos de políticas, su negativa a financiar programas de adquisición de vehículos para transporte público o de implantación de sistemas de transporte público, en países en vías de desarrollo.

11 Por desconocimiento del problema nos referimos a lo que Dunn (1994) considera limitaciones en cuanto a la estructuración del problema dado que se toman los síntomas visibles del problema y no se profundiza en una evaluación de los intangibles que aparentemente afectan el transporte urbano en las ciudades, dada la falta de utilización de técnicas adecuadas para recolectar la información y los trabajos de campo que integran la percepción, vivencia y experiencias de los operadores, usuarios y técnicos locales.

12 Recordemos, que en Venezuela la implementación de las políticas neoliberales tuvo avances y retrocesos dependiendo del contexto socio-económico y de la cercanía o no, de los procesos electorales. Para ello, baste recordar como después de los sucesos de violentos de 1989 se dejo a un lado las exigencias de los multilaterales y se implementaron políticas de corte populista.


Bibliografía

AGUILAR, Luís. 1992. La Hechura de las Políticas Públicas. México: Edit. Porrua.
AQUINO PEREIRA, Willian. 1991. Tarifas y Subsidios en Venezuela. Caracas: MTCBID.
BAEZ, Mauricio. 1981. Diagnóstico y tendencias políticas. Caracas: UTAL, San
Antonio de los Altos, Mimeo
BISBAL, Marcelino y PASQUEALE, Nicomedo. 1992. “Democracia, credibilidad
y aspiraciones” Caracas: Revista SIC.
BRASILEIRO, Anísio. 1991. Devéloppement Urbain et Transportes Collectifs:
Enseignements de Curitiba et Recife. Paris : Tesis Doctoral, ENPC.
CEPAL. 1985. Los Vehículos Por Puestos en el Transporte Urbano de Caracas. Santiago
de Chile: CEPAL.
CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L´EVALUATION. 1996. Petit Guide de l´évaluation
des politiques publiques. París : La Documentation Française.
COPPETEC. 1994. Delegação do Serviço de Transporte Coletivo Urbano: Experiencias
Internacionais. Rio de Janeiro.
COPPETEC. 1995. Analise Critica dos Modelos de Regulamentacão e Remuneracão nas
Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro.
DERY, David. 1984. Problem Definition in Policy Analysis. Kansas: Lawrence, KS:
University Press.
DUNN, William N. 1994. Public policy analysis. An introduction. Englewood Cliff,
NJ.: Prentice Hall. 2nd edition.
DURAN, Patrice. 1999. Penser l´action publique. Paris: LGDJ-EJA.
FIGUEROA, Oscar. 1991. Les Politiques de Transportes en Común dans les villes
d´Amérique Latine. Paris : Tesis Doctoral, Universidad de Paris XII.
FAXAS, Laura. 2002. “¿El retorno del Estrado? Procesos sociodemográficos,
gestión política y transporte urbano en Santo Domingo” en: FERMENTUM,
Nº 34, mayo-agosto , pp 237-270.
FONTUR. MTC. 1991 a 2001. Informes de Gestión. FONTUR, Caracas.
GARCÍA, María Pilar. 1991. Ambiente, Estado y Sociedad. Caracas: Universidad
Simón Bolívar-Cendes.
GONZALEZ, Marino J. 1998. A policy-oriented framework to evaluate determinants
of child health conditions: conceptual foundations and empirical analysis. Pittsburg:
PhD Dissertation. University of Pittsburg IHT. (1997) Transport in the Urban
Environment. Londres: MMC.
Rosa Virginia Ocaña Ortiz e Inés Guardia Rolando
PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005 181
KESSLER, MC, Lascoumes, P, SETBON, M. 1998. Evaluation des Politiques Publiques.
Paris: L´Harmattan.
LANDER, Edgargo. 1993. El ajuste Neoliberal-conservador en Venezuela Caracas,
Mimeo.
LIMA NETO, Oswaldo. 2001. Implicações da ação politica no campo dos transportes
urbanos. UFP, Mimeo.
LINDBLOM, Charles. 1991. El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas. Madrid:
MAP.
MACRAE, Duncan. 1985. Policy indicators: Links between social science and public
debate. Chapel Hill: University of North Carolina Press.
MARCANO, Esther. 1978. Autoroutes et Bidonvilles. Logique d’une Politique Urbaine.
Paris: These a l’IUP-Université de París XII, Créteil.
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES. 1990. Documento de
Política Integral del Transporte. Caracas: MTC.
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES. 1991. Documento de
Política de Transporte Urbano. Caracas: MTC.
MONTILLA, Gladys & OCAÑA O, Rosa Virginia. 1995. Modelos de Remuneracão e
Regulamentacão do Serviço de Transporte Coletivo Urbano nas Cidades Venezuelanas.
São Paulo: Actas del IX ANPET.
MUNDÓ, Josefina. 2000. El Sistema de Transporte Colectivo Público Urbano: Un
Enfoque Integral de Planificación y Gestión.
OCAÑA O., Rosa Virginia. 1993. Los Subsidios al Transporte Colectivo Urbano en
Venezuela. San José de Costa Rica: VI CLATPU, Junio.
OCAÑA O., Rosa Virginia, GUILARTE, MA. 1994. “Los problemas de transporte
urbano en las principales ciudades de Venezuela”. En: Revista dos Transportes
Públicos ANTP Año 16 2º trimestre.
OCAÑA O., Rosa Virginia. 1993. La Réorganisation du Système de Transporte Collectif
de Surface à Caracas à partir de la mise en Service du Métro. Paris: Tesis Doctoral,
Universidad de París XII.
OCAÑA O., Rosa Virginia. 1999. “El NO Transporte”. En: Actas del XII Congreso
Brasilero de Transporte y Transito, Recife-Brasil.
PRZEWORSKI, Adam. 1995. Sustainable Democracy. Cambridge University
Press.
REPÚBLICA DE VENEZUELA. 1978. Ley Orgánica de Régimen Municipal. Caracas:
Imprenta Nacional.
El transporte urbano en Venezuela..., pp. 159-182
182 PROVINCIA Nº 14, julio-diciembre 2005
ROMERO, Aníbal. 1986. La Miseria del Populismo. Mitos y Realidades de la Democracia
en Venezuela. Caracas: Editorial Centauro.
ROMERO, Aníbal. 1994. Decadencia y Crisis de la Democracia. A Dónde va la
Democracia Venezolana? Caracas: Editorial Panapo.
TORGESON, Douglas. 1986. Between knowledge and politics: Three faces of policy
analysis. Policy Sciences. 19: 33-59.
VASCONCELLOS, Eduardo Alcântara. 1996. Transporte Urbano, Espaçio e eqüidade,
análise das políticas públicas. Sao Pâulo: Editoras Unidas.
Vasconcellos, Eduardo Alcântara (1999) “O transporte na cidade do século 21”.
En: Actas del XII Congreso Brasilero de Transporte y Transito, Recife-Brasil.
WELSCH, Friedrich. 1992. “Venezuela: transformación en la cultura política”. En:
Nueva Sociedad. Caracas.
WELSCH, Friedrich. 1995. “Cultura política y resultados electorales”. En: Serie
Foro al día. Caracas: CENDES.
WHITE, Louise. 1994. Values, ethics, and standards in policy analysis. Encyclopedia of
Policy Studies. 2nd Edition.
http:// www.eclac.cl/
http://www.fontur.gov.ve
http://www.iadb.org
http://www.worldbank.org